برنامه ريزي، يكي از لوازم اساسي مديريت امور عمومي است كه چهارمين برنامه پنج ساله كشورمان نيز با درك اهميت و وجاهت آن، تدوين شده و به مرحله اجرا رسيده است. پيشبرد اهداف و مأموريتهاي ذاتي بسيج، همانند ساير نهادهاي عمومي، مستلزم برنامه ريزي بوده و دولت نيز در برنامه هاي توسعه، تا حدودي اين امر را مورد توجه قرار داده و همگام با تحولات سياسي، فرهنگي، اقتصادي، اداري و اجتماعي، دورنماي كارويژه هاي بسيج را در قالب خطوط كلي و راهبردي ترسيم كرده است.

در اين نوشتار، بسيج از منظر قانون برنامه چهارم توسعه مورد تحليل و بررسي قرار گرفته و ضعفهاي اين برنامه نسبت به برنامه سوم روشن شده است. در پايان نيز به منظور انجام كارويژه هاي بسيج، پيشنهادهايي جهت اصلاح و اجرايي كردن مفاد اين قانون و حسن انجام وظايف و مأموريت هاي ذاتي محوله به بسيج، ارائه شده است تا حصول اهداف توسعه همه جانبه كشور در چشم انداز ميان مدت (پنج ساله) و بلندمدت (افق هاي توسعه بيست ساله) با تأكيد بر نقش و جايگاه بسيج تسهيل شود.

برنامه ريزي، يكي از لوازم اساسي مديريت در سطوح كلان و خرد و پيشبرد اعمال حاكميت و اقتدار عمومي (Lord Irvine of Lairg, 2001, p.186) است كه امروزه در اغلب كشورها به عنوان امري مسلّم به ويژه در راهبري امور عمومي مورد پذيرش قرار گرفته است.در كشورهاي در حال توسعه يا كمتر توسعه يافته نيز كه جهش به سوي توسعة همه جانبه با انگيزه اي ارزشي دنبال مي گردد، بر اهميت اين برنامه ريزي مدون، بيش از پيش تأكيد مي شود. در كشورمان نيز تاكنون سه برنامه مدون پنج ساله به منظور توسعه همه جانبه به اجرا درآمده و اكنون در آستانه نخستين سال اجراي برنامه چهارم هستيم كه مفاد آن فراروي نهادهاي مختلف قرار گرفته است تا با برنامه ريزيهاي نهادي و درون سازماني خود را براي اجراي آن آماده كنند.

در نظام برنامه ريزي شده اي كه تدوين كنندگان برنامه هاي توسعه پنج ساله در نظر داشته و دارند، مأموريتها و اهداف بسيج بايد در پرتو راهبردهاي ملي مرتبط با اين نيرو تعقيب و پيگيري شود. با توجه به برنامه هاي سوم و چهارم توسعه (كه موردنظر اين نوشتار خواهد بود)، بسيج از دو منظر مورد توجه اين برنامه ها بوده است: راهبردهاي عام ناظر بر نيروهاي مسلح (كه بسيج به عنوان بخشي از سپاه بايد تابع آنها باشد) و راهبردهاي خاص بسيج (به ويژه فرهنگي) بسيج كه قانونگذار به صورت صريح آن را مختص اين نهاد دانسته است.

در اين نوشتار، وضعيت بسيج از دو جهت مذكور در چارچوب برنامه چهارم توسعه (تدوين دورنماي كاركرد بسيج در دوره پنج ساله 89-1384) مورد بررسي و تحليل حقوقي قرار مي گيرد و در پرتو آن، وضعيت مذكور با برنامه سوم مورد مقايسه قرار خواهد گرفت. در پايان نيز به منظور تقويت دستاورد برنامه چهارم و حسن انجام وظايف، مأموريتها و كارويژه هاي بسيج، پيشنهادهايي ارائه خواهد شد.

در اين راستا، به منظور دركي كلي از ساختار حقوقي بسيج و مأموريتهاي آن، نخست نگرش نظام حقوق موضوعه (Legal System) به بسيج را بررسي خواهيم كرد (بنداول). سپس كارويژه هاي بسيج را از لحاظ مفادي و محتوايي مورد تحليل قرار خواهيم داد (بند دوم) و محورهاي كليدي اين مأموريتها را در پرتو دو قانون برنامه سوم (بند سوم) و چهارم توسعه (بند چهارم) تحليل خواهيم كرد.

استنتاج پژوهش حاضر، اثبات "فرضيه رقيب" بوده است. به عبارت بهتر؛ با اينكه فرضية اصلي تحليل مندرج در اين پژوهش، "ارتقاي بستر قانوني در تقويت موقعيت و تسهيل كارويژه هاي بسيج" بود، استنتاج اين شد كه برنامه چهارم با انتظاراتي كه از بسيج در شرايط كنوني وجود دارد، حتي با مفاد قانون برنامه قبلي تناسب نداشته و بسيار ضعيف تر از آن قانون است. استدلال حقوقي در اثبات اين "فرضيه رقيب"، طي بندهاي سوم و چهارم ذيل به تفصيل بيان شده است. اين در حالي است كه انتظار مي رفت قانونگذار در تدوين برنامه چهارم، با درس گرفتن از تجارب گذشته و در نظر آوردن شرايط جديد و همچنين آگاهي نسبت به امكانات و منابع فعلي، مفاد قانون برنامه سوم را در جهت تقويت بسيج ارتقا مي بخشيد.

اميد است كه اين نوشتار، مقدمه اي براي تعميق در برنامه چهارم و ترسيم خطوطي روشن براي تقويت فعاليت و جايگاه بسيج در فرايند توسعه كشور باشد و بستر پژوهش و تحقيق بيشتر در اين خصوص را فراهم سازد. نخستين نكته قابل تأمل در اين خصوص، بازپژوهي و كنكاشي دوباره (هرچند مختصر) در كاركرد بسيج از منظر نظم حقوقي است كه در بند نخست اين مقاله، به آن پرداخته مي شود.

بند اول: چارچوبهاي كاركردي بسيج در پرتو آموزه ها و موازين حقوقي

در نظم حقوقي (Legal Order) مبتني بر پوزيتيويسم، براي تنظيم طولي روابط بين قواعد حقوقي، آييني بر پاية اصل چينش هرمي شكل پديدار شده است تا تضمين همسازي قواعد مادون با قواعد مافوق ميسّر گردد. به عبارت ديگر، ايجاد چينش هرمي شكل در ميان مجموعة اصول و قواعد حقوقي، نظمي را كه پوزيتيويسم در پي آن است، دنبال مي كند (Marmor, 2001, p.49). در اين مكتب آنچه اصالت دارد، نظم حقوقي صوري يا اصل صورت است. براي تكوين معتبر يك قاعده حقوقي، كانال و مجراي معيّن و مشخصي وجود دارد كه تنها با رعايت مجرا و ضوابط حاكم بر هر يك از نقاط آن فرايند (بدون توجه به سازگاري يا ناسازگاري محتوا و مفاد اين قواعد با ملاحظات خاص) ، "اعتبار" حقوقي در قاعده موردنظر دميده خواهد شد.

در اين ميان، مجاري متفاوت و طولي وجود دارد كه قواعد حاصل هريك از آنها، از اعتباري كه شكل و چارچوب مذكور داشته، بهره مند خواهد شد. قانون اساسي سندي مشتمل بر قواعد حقوقي مختلف است كه به تبع مجراي تأسيس خويش و همچنين نقشي كه در شكل گيري بنيادهاي نظم حقوقي و سياسي پس از خويش دارد، سرآغاز اين چينش تلقي مي شود و در رأس هرم سلسله مراتب قواعد يا منابع حقوقي قرار مي گيرد. اين برتري، خود يك اصل كلي حقوقي است كه در كليه نظامهاي مهم حقوقي معاصر مورد پذيرش قرار گرفته (داويد، 1375) و در انديشه هاي مختلف نيز آمده است (نورث وايتهد، 1376). بدين سان، قانون اساسي قطب نماي حركت سفينه حكومت به سمت آرمانها و اهداف يك ملت (كاظمي، 1379، ص 88) و رهاورد ارادة عموم؛ يعني صاحبان اصلي حاكميت و سازندگان اصلي حكومت است. (Starck, 2003, p.46)

بر اين اساس، موقعيت و وجاهت حقوقي هر موضوع را بايد در پرتو موازين مندرج در نظم حقوقي موضوعه جستجو كرد. در اين راستا، نخستين سؤال اين است كه كاركرد بسيج و تنوع كارويژه هاي آن از منظر اين نظم حقوقي چگونه است و برنامه چهارم توسعه تا چه حد اين مأموريتها را در چشم انداز برنامه ريزي كلان حركت به سوي اهداف و مقاصد بنيادين نظام سياسي و اجتماعي، دستخوش تغيير و تحول كرده است؟

1ـ پويش تاريخي ساختار و مأموريت بسيج در پرتو قانون

با ملاحظه تاريخي منابع حقوقي مرتبط با مأموريتهاي بسيج، روشن مي شود كه سابقة برخي از مأموريتها، نظير امدادرساني، به قبل از انقلاب اسلامي برمي گردد، اما پس از انقلاب با اتكا به توانمنديهاي متعدد بسيج مردمي و نقش مؤثر آن در دفاع از انقلاب اسلامي و حقوق مردم، مجموعه اي از مسئوليتهاي نظامي و غيرنظامي به اين نيرو محول شد. گسترش و بسط دامنه مسئوليتها، مي طلبد كه لوازم آن نيز در قالب قوانين مختلف از جمله برنامه هاي توسعه، مدنظر قرار گيرد. اكنون بايد ديد كه در اين سير تاريخي، قانونگذار چگونه به كاركرد بسيج مردمي پرداخته وملاحظات آن را مدنظر قرار داده است.

الف ـ نگاه مضيّق به مأموريت بسيج قبل از انقلاب اسلامي

نيروي مقاومت بسيج، نهادي تأسيسي و ابتكاري است كه پس از وقوع انقلاب اسلامي شكل گرفته است. از اين رو، مقايسة آن با تحولات تاريخي قبل از انقلاب نه از جهت سازماني، بلكه صرفاً از منظر كاركردشناسي (برخي از مأموريتهاي مشترك نيروي مقاومت بسيج با نهادهاي غيرنظامي قبل از انقلاب) ميسّر است.

جدا از كارويژه ها و مأموريتهاي بسيج به عنوان بخشي از نيروهاي مسلّح جمهوري اسلامي ايران (سپاه پاسداران انقلاب اسلامي)، فعاليتهاي امدادي و بشردوستانه به منظور حمايت از مردم در برابر مخاطرات ناشي از سوانح طبيعي يا درگيريهاي داخلي و بين المللي نيز يكي از مهمترين موارد نقش آفريني و حضور بسيج در صحنه هاي مختلف نظم آفريني در جامعه تلقي مي شود. اين مأموريت، قبل از انقلاب نيز وجود داشته و برعهده بخشهاي غيرنظامي و خاص بوده كه پس از انقلاب به بسيج محول شده است. از اين جهت، لازم است در بررسي تحولات تاريخي ناظر بر مأموريتهاي بسيج در نگاه قانونگذار ايراني، اين پيشينه نيز مورد توجه قرار گيرد.

بر اساس قانون آمادگي ملي و بسيج غيرنظامي، "سازمان آمادگي ملي و بسيج غيرنظامي" به منظور تمهيد توان ملي (در سطوح دولتي و غيردولتي) براي مقابله با رويدادهاي اضطراري، اعم از وضعيت هاي ناشي از درگيري مسلحانه و يا حوادث طبيعي يا انساني در زمان صلح، تأسيس شد. سازمانهاي مذكور ابتدا وابسته به نخست وزيري بودند و سپس تحت نظارت و مديريت وزارت كشور قرار داشتند. بر اساس قانون مذكور، به ويژه بند 1 ماده 1 آيين نامه اجرايي آن، منظور از آمادگي ملي وجود شرايطي بود كه وزارت خانه ها و سازمان هاي بخش خصوصي و عمومي و به طور كلي عموم مردم را قادر به مقابله با هرگونه رويداد اضطراري كند. (ساعد، بهار 1383، صص 30-1)

با وقوع انقلاب اسلامي، كه حاصل موجي شكننده از اراده و عزم ملي بود، بسيج مردمي با كارويژه هايي جديد و ساختاري نوين به گونه اي ايجاد شد كه اين اراده و عزم ملي در راستاي تأمين منافع جمعي به كار گرفته شود. به اين تغيير ساختاري و بنيادين بسيج، وصف "تعبيه نوساختي" و "بسط كارويژه اي" داديم تا ظهور و نمود متفاوت بسيج پس از انقلاب، براي خوانندگان مقاله به صورتي برجسته نمايان گردد.

ب ـ نيروي مقاومت بسيج: تعبيه نوساختي و بسط كارويژه اي پس از انقلاب اسلامي

مكتب پوزيتيويسم حقوقي (Positivism) يا حقوق موضوعه، صرفاً به منابع صوري حقوق توجه داشته است. برداشت حقوق موضوعه اين است كه تنها هنجاري را مي توان از نظر حقوقي معتبر و واجد اثر دانست كه اعتبار آن از يك منبع حقوقي شناخته شده توسط قانونگذار نشأت گرفته باشد. (Marmor, 2001, p.1)

در اين خصوص، آنچه اهميت اساسي دارد شكل و تشريفات است، نه محتوا و مفاد يا هدف. طي كردن تشريفات يا تأييد از جانب مراجع صلاحيت دار، موجد اعتبار براي قواعد موردنظر مي شود (دوركين، 1381، ص 125). به عبارت بهتر؛ هر نظام حقوقي، دربردارندة يك "قاعده بنيادين شناسايي" (Recognition) پذيرفته شده از سوي مقامات است كه منابع معيّني را به عنوان منابع حقوقي تعيين مي كند. قاعده اي كه از يك منبع سرچشمه مي گيرد، قاعده اي "معتبر" است. (سيموندز، 1381، ص 36)

با توجه به وضعيت وقوع انقلاب اسلامي و نقش گستردة مردم در تحقق آن، ايجاد ساختارهايي با هدف تأمين و حفظ دستاوردهاي آن، طبيعي به نظر مي رسيد. وقوع انقلاب اسلامي كه متّصف به سه وصف مردمي؛ يعني "اعتقاد ملت، انقلاب ملت و رهبري ملت" بود (هاشمي، 1377)، شكل گيري نهادهاي عمومي به ويژه بسيج مردمي را در كشور به نحوي ديگر مطرح كرد. اصل يكصدوپنجاه ويكم قانون اساسي، تبيين تكوين و اهميت پديداري بسيج از منظر قانونگذار اساسي را نشان مي دهد. اين اصل مقرر داشته كه: "به حكم آيه كريمه، دولت موظف است براي همه افراد كشور، برنامه و امكانات آموزش نظامي را بر طبق موازين اسلامي فراهم سازد، به طوري كه همه افراد توانايي دفاع مسلحانه از كشور و نظام جمهوري اسلامي ايران را داشته باشند، ولي داشتن اسلحه بايد با اجازه مقامات رسمي باشد". همان طور كه پيداست، بنيان شكل گيري بسيج در پرتو اين اصل، سازماندهي اقدام مردمي در جهت دفاع مسلحانه از كشور و دستاوردهاي انقلاب اسلامي بوده است. از اين جهت، شكل گيري بسيج در قالب سپاه، كه بر اساس قانون اساسي مأمور دفاع از دستاوردهاي انقلاب است، با نظم حقوقي مبتني بر اولويت قانون اساسي همساز است.

با تبيين بنيادهاي شكل گيري ارتش بيست ميليوني و مردمي در قانون اساسي، زمينه هاي فعاليت ساير نهادها در تقنين و قاعده سازي پيرامون كاركردهاي تكميلي بسيج نيز فراهم شد. شوراي انقلاب، نخستين نهاد رسمي فعّال در تشريح اين كاركردها بوده است. شوراي انقلاب اسلامي در دهم ارديبهشت سال 1359 ضمن تصويب تشكيل سازماني به نام "بسيج ملي" زير نظر وزارت كشور، تشكيل ارتش بيست ميليوني را به فرمان بنيانگذار جمهوري اسلامي تصويب كرد و مقابله با تهديدات داخلي، خارجي و سوانح طبيعي را رسالت آن بر شمرد. (روزنامه رسمي، ش 10280-24/3/1359؛ همچنين مجموعه قوانين روزنامه رسمي كشور، 1359، ص 83)

اين شورا دو ماه پس از آن (19/4/1359)، با تصويب لايحه قانوني راجع به تشكيل سازمان بسيج ملي، به تشريح كاركردهاي اين سازمان پرداخت و ضمن آنكه ايفاي نقش نظامي و دفاع از دستاوردهاي انقلاب اسلامي را مورد بيشترين تأكيد قرار داد، از نظر سازماني نيز آن را زير نظر رهبر و وابسته به رياست جمهوري اعلام كرد. (روزنامه رسمي، ش 15164-25/4/1359؛ همچنين مجموعه قوانين 1359، صص 286-184)

شورا به منظور يكنواخت كردن تشكيلات متعدد مذكور، ادغام سازمانهاي آمادگي ملي و بسيج غيرنظامي و دفاع غيرنظامي را در سازمان جديدالتأسيس بسيج ملي تصويب كرد (مجموعه قوانين و مقررات، ص 1359، ص 294) و در نهايت با توجه به اشتراكات كاركرد اين سازمان با سپاه پاسداران انقلاب اسلامي به ويژه "دفاع از دستاوردهاي انقلاب اسلامي و مقابله به هرگونه تهديد"، مجلس شوراي اسلامي نيز مقرر كرد كه سازمان مذكور كه عملاً به "بسيج مستضعفين" تغيير نام داده بود، تحت عنوان "واحد بسيج" در سپاه ادغام شود. (روزنامه رسمي كشور، 1359، صص 523-522)

بر اساس مادة 1 لايحه قانوني تشكيل سازمان بسيج ملي (مستضعفين) مصوب 19/4/1359 شوراي انقلاب، "آموزش و سازماندهي همه افراد داوطلب" به منظور مقابله با تهديد و تجاوز داخلي و خارجي و "ايجاد آمادگيهاي لازم در مردم" براي مقابله با آثار ناشي از وقوع سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه" به صورت كلي و عام مطرح شد. از طرف ديگر، لايحه قانوني راجع به ادغام سازمان بسيج ملي در سپاه پاسداران انقلاب اسلامي مصوب 18/10/1359 (روزنامه رسمي كشور، ش 71624-29/11/59)، سازمان بسيج را به عنوان بخشي شناخته شده از سپاه و به عنوان "نيروي مقاومت بسيج" تبديل كرد كه تابع ضوابط و مقررات كلي نيروهاي مسلح و همچنين موازين حقوقي خاص اين نيرو به شرح قوانين و مقررات و مصوبات فرماندهي كل قوا و فرماندهي كل سپاه خواهد بود. از اين پس، قوانين و مقررات خاصي در رابطه با مأموريتهاي بسيج به تصويب رسيده كه متن كامل آنها توسط سازمان تحقيقات و مطالعات بسيج تدوين و منتشر شده است. (ترابي و روحي، 1379)

بنابراين، پس از پيروزي انقلاب اسلامي، "بسيج عمومي" متشكل از تمامي اقشار و اصناف و با دو كارويژة همزمان نظامي و غيرنظامي، پايه ريزي شد تا با اتّكا به توان اراده عمومي و قدرت مشاركت آنها، با موقيتهايي كه چه به لحاظ تهديد امنيتي يا بحران ناشي از حوادث و سوانح، منافع عمومي را در مخاطره قرار مي دهند، برخورد شود. در واقع؛ شكل گيري اين بسيج به معناي قبول نقش بي نظير ارادة عمومي و مشاركت ملي درحل بحرانها و موقيتهاي اضطراري است. براي اجتناب از تكرار مطالب، در بخش ديگر ضمن تشريح كارويژه هاي بسيج از منظر نظام حقوق موضوعه، به برخي از اين اسناد اشاره خواهيم كرد.

2ـ كاركردها و مأموريت هاي عمدة بسيج، پرتوهاي نظم حقوقي

با توجه به آنچه در بالا اشاره شد، به نظر مي رسد كه كاركردهاي حاصل از انجام مأموريتهاي بسيج را مي توان به دو دسته تقسيم كرد. بخشي از اين موارد چنان واجد اهميت هستند كه قانون اساسي و قوانين ارگانيك راجع به عملي كردن اصل يكصدوپنجاه يكم، بر آنها تأكيد داشته و در صدر وظايف بسيج در مجموعه سازماني سپاه قرار دارند (كاركردهاي اصلي). در كنار آن، بسيج به عنوان نيرويي مردمي كه تعداد زيادي از اقشار و اصناف مختلف جامعه را تحت پوشش قرار داده، داراي قابليتها و ظرفيتهايي است كه از ديد قانونگذار ايراني مغفول نمانده است. اين سلسله قابليتها، موجب افزايش مأموريت بسيج در جهت پشتيباني از حسن انجام وظايف قانوني ساير نهادها شده است (كاركردهاي ثانوي و پشتيباني).

در اين بخش، به صورت مختصر به مهمترين اين كاركردها با استناد به موازين حقوقي ذي ربط اشاره خواهيم كرد. طبيعي است كه قوانين برنامه هاي توسعه پنج ساله نيز بخشي از همين منابع هستند، با اين اختلاف كه قوانين برنامه، نگاهي برنامه ريزانه داشته و متناسب با تحولات ساختاري در عناصر و چشم انداز توسعه، از انعطاف پذيري لازم برخوردارند. اين انعطاف ممكن است به تغيير اولويت كاركرد سازمانهاي دولتي كشور (كشوري و لشكري) منتهي شود.

الف) كاركردهاي اصلي بسيج در سازماندهي امور عمومي

اصلاح ساختار فرهنگ اجتماع به ويژه با در نظر گرفتن ارزشها و آرمانهاي انقلاب اسلامي، يكي از مهمترين دلمشغوليهاي دولتمردان كشور بوده است. تكيه بر نقش بسيج در حصول اين غايت، به دليل وجاهت بسيج در ميان عموم افراد جامعه چه به لحاظ گسترة وسيع مردمي آن و چه به جهت نگاه ويژه بسيج به تأمين منافع عمومي و حمايت از آنها در كنار حفظ نظم عمومي بوده است. همين امر سبب شده است كه حضور مؤثر بسيج در فرهنگ سازي انقلابي و مقابله با تهاجم فرهنگي، از مهمترين دغدغه هاي اين نيرو باشد.

در كنار اين امر، بسيج به عنوان يك سازمان نظامي و بخشي از نيروهاي مسلح، مأموريت دارد از تماميت ارضي و استقلال سياسي كشور دفاع كرده و با تهديدهاي داخلي و خارجي مقابله كند. از اين رو، اصول و ضوابط حاكم بر حضور فعال در صحنه هاي نبرد و آمادگي براي ايفاي اين نقش، در رأس كارويژه هاي بسيج قرار دارد.

از سوي ديگر، بسيج به دليل خصايصي كه دارد (به ويژه مردمي بودن)، برخي از وظايف مربوط به دفاع از مردم در برابر مخاطرات طبيعي و پيامدهاي وقوع جنگ و بحران را نيز برعهده دارد. با توجه به تجارب وقوع برخي بحرانها نظير وقوع سوانح و حوادث طبيعي در سالهاي گذشته، بسيج ثابت كرده كه كارامدترين سازمان به منظور امدادرساني و تأمين اهداف بشردوستانه در دفاع از قربانيان و آسيب ديدگان اين حوادث و مخاطرات ناشي از آنهاست.

اين سه مورد را به عنوان محورهاي اساسي كارويژه بسيج در پرتو نظم حقوقي پوزيتيويستي (اثبات گرايي) مورد تجزيه و تحليل قرار خواهيم داد تا مشخص شود كه برنامه هاي توسعه در تعقيب اين كارويژه هاي اصلي، چه ميزان موفق بوده اند.

1ـ الف) كمك به سازماندهي امور فرهنگي و سياسي

ماده 1 لايحة قانوني شوراي انقلاب راجع به تشكيل سازمان بسيج ملي (10/5/59) با تفسير موسّع از "تهديد و تجاوز"، به صراحت مقرر كرده است كه مأموريت دفاعي و نظامي بسيج، شامل دفاع فرهنگي نيز مي شود. بر اساس اين ماده:

در اجراي فرمان رهبر انقلاب و بنيانگذار جمهوري اسلامي ايران مبني بر ايجاد، آموزش و بسيج ارتش بيست ميليوني جهت پيشگيري و مقابله با هرگونه تهديد و تجاوز نظامي، سياسي، اقتصادي و فرهنگي... سازماني به نام سازمان بسيج ملي زير نظر فرمانده كل قوا... تشكيل مي گردد.

به عبارت ديگر؛ حركت جامعه به سوي اهداف و مقاصد عالي پيش بيني شده كه تعالي فرد و اجتماع در مسير سعادت است، نظمي را طلب مي كند كه وظيفه اصلي كليه نهادهاي عمومي، برقراري و صيانت از آن است. نظم فرهنگي يا آرامش و امنيت مردم از لحاظ فرهنگي، يكي از شرايط و لوازم حركت عادي و طبيعي فرد و اجتماع است كه تأمين آن بر عهدة نهادهاي مختلف فرهنگي مي باشد. بديهي است كه تهديد و تجاوز بيگانه و حتي تهديد داخلي عليه امنيت كشورها تنها به اقدامات نظامي محدود نمي شود، بلكه تاريخ به خوبي مؤيد اين مطلب است كه در اغلب موارد، اين تهديدها و تجاوزها در ابعادي ديگر؛ يعني اقتصادي، سياسي و فرهنگي صورت گرفته است. خساراتي كه ملتها از رهگذر فرهنگي متحمّل مي شوند بسيار عميق تر و دامنه دارتر از آسيبهاي محسوس ناشي از حملات نظامي است.

امام راحل، مأموريت بسيج را در "پيشگيري و مقابله" با "تهديد و تجاوز" نه تنها در ابعاد نظامي، بلكه در مقياس فرهنگي و سياسي نيز مدنظر داشتند. بسيج به لحاظ تركيب خاصي كه دارد (ارتباط عميق با مردم در سطوح و اقشار مختلف)، بهترين ظرفيت فرهنگي را دارا بوده و نه تنها مي تواند به تقويت و ارتقاي فرهنگي و حتي فرهنگ سازي مبادرت ورزد، بلكه توانايي صيانت از فرهنگ ملي و اسلامي در قبال تهاجمهاي بيگانه را نيز دارد.

در هر حال، مأموريت هاي بسيج در قبال تأمين و حفظ امنيت فرهنگي و حتي سياسي، در كليه موازين حقوقي ناظر بر بسيج مورد تأكيد قرار گرفته و اين امر از مأموريتها و كارويژه هاي اصلي بسيج تلقي مي گردد. به همين دليل است كه اعمال قاعده "ممنوعيت مداخله نظاميان در امور سياسي" در مورد بسيج وضعيتي منحصربه فرد يافته است. با توجه به اينكه شكل گيري بسيج، مبتني بر اهداف سياسي مي باشد؛ لذا بخش مهمي از كاركردهاي آن هم امر سياسي است، اعمال قاعده مذكور در مورد پرسنل بسيج بسيار دشوار است.

2ـ الف) اتخاذ تدبير و ابتكار عمل در پرتو راهبردهاي دفاعي

مهمترين دليل و مبناي ضرورت بخش تشكيل نيروي مقاومت بسيج، تشكيل ارتش بيست ميليوني به منظور دفاع از تماميت ارضي و مقابله با هرگونه تهديد داخلي و خارجي بوده است. اين امر را مي توان از نخستين منابع حقوقي راجع به سازماندهي و بسط فعاليت بسيج استنباط كرد. فرمان امام(ره)، اصل 151 قانون اساسي و كليه قوانين در دو دهه انقلاب اسلامي و فرامين سلسله مراتب فرماندهي، اين امر را در صدر مأموريتهاي بسيج تشريح كرده اند.

در اين ميان، اصل 151 قانون اساسي وضعيت ويژه اي دارد. اين اصل به گونه اي تقرير شده كه اساساً، بسيج را نيرويي دفاعي تلقي كرده است كه اولاً؛ دفاع را در گسترده ترين سطح يعني "مردم" در نظر داشته است. ثانياً؛ تبديل دفاع به امري مردمي و عمومي را دنبال كرده است. ثالثاً؛ توانايي دفاع مسلحانه از كشور و نظام جمهور اسلامي ايران را مهمترين مأموريت اين نيرو محسوب كرده و ساير كاركردهاي و مأموريتها را به قوانين پايين تر محول نموده است.

در كنار مادة 1 لايحة قانوني تشكيل سازمان بسيج ملي، كه نخستين مصوبه موضوعه در مورد بسيج پس از انقلاب اسلامي است، كاركرد نظامي بسيج به صراحت و تفصيل بيشتر بيان شده و با ذكر وظيفة ديني هر فرد مسلمان درخصوص آمادگي كامل براي دفاع و جهاد (اصل 151 قانون اساسي) و مقتضيات انقلاب اسلامي و ضرورت تجهيز ملت ايران عليه دشمنان ايران و انقلاب اسلامي، آن را به پيروي از فرمان امام (ره) فرمان داده است.

نكته منحصر به فردي كه در اين ماده وجود دارد، اين است كه قانون اساسي در اغلب منابع قانوني مربوط به بسيج، صرفاً به مسأله دفاع از تماميت ارضي و مقابله با تهديدهاي خارجي و داخلي اشاره كرده اند، اما ماده 1 مذكور با الهام از جايگاه آمادگي رزمي در فقه اسلامي، هم آن را ناظر بر دفاع از كيان اسلام دانسته و هم حالت جهاد را مطرح كرده است. ضمن اينكه در ماده 2 نيز كه به شرح وظايف كلي بسيج اختصاص دارد، "مبارزه و دفاع در برابر تجاوز، تهديد و دخالت دشمنان خارجي و عوامل سرسپرده داخلي آنان" مورد تأكيد قرار گرفته است.

همين مأموريت هاي دفاعي بسيج است كه فرصت هاي مهمي را براي حضور و اقدام فعالانه بسيج در تدوين استراتژي دفاعي كشور به ويژه در قبال دفاع شهري، اقدامات مقاومت مردمي، امداد و نجات در طول درگيري و بحران جنگي، فراهم مي سازد. قانون برنامه چهارم با تبيين كليّات و اصول عمدة حاكم بر اين راهبرد، جزئيات آن را به هم انديشي نهادهاي دفاعي محول كرده است كه تأمل و انديشة سريع بسيج (و ساير نهادهاي ذي ربط) را طلب مي كند.

3ـ الف) تأمين اطمينان بخش دفاع غيرنظامي و كاركرد بشردوستانه و امدادرساني

نيروي مقاومت بسيج، يك نيروي مردمي و دومنظوره در حالت جنگ و صلح است. سابقه نخستين تشكيلات مسئول دفاع غيرنظامي در ايران، به "سازمان دفاع غيرنظامي" برمي گردد كه در موازات سازمان آمادگي ملي و بسيج غيرنظامي به منظور تمهيد توان ملي (در سطوح دولتي و غيردولتي) براي مقابله با رويدادهاي اضطراري اعم از وضعيتهاي ناشي از درگيري مسلحانه و يا ناشي از حوادث طبيعي يا انساني در زمان صلح فعاليت مي كردند و ابتدا زيرنظر نخست وزيري و سپس وزارت كشور قرار داشتند. با اين حال، سازماندهي اقدامات بشردوستانه قبل از انقلاب به گونه اي بوده كه اين نهادها و نيروهاي آنان، از فعاليت نظامي و دفاعي ممنوع بودند.

شوراي انقلاب اسلامي در ارديبهشت سال 1359 ضمن تصويب تشكيل سازماني به نام "بسيج ملي" زير نظر وزارت كشور، تشكيل ارتش بيست ميليوني به فرمان بنيانگذار جمهوري اسلامي، مقابله با تهديدات داخلي، خارجي و سوانح طبيعي را رسالت آن برشمرد و بدين ترتيب، اقدامات بشردوستانه تنها به عنوان يكي از حوزه هاي ضروري اقدام بسيج تلقي شد (روزنامه رسمي، ش 10280-24/3/1359؛ همچنين: مجموعه قوانين روزنامه رسمي كشور، 1359، ص 83). در واقع؛ بسيج به عنوان نيرويي دومنظوره كه در عين فعاليتهاي نظامي و اجراي فرامين فرماندهي كل قوا، اقدامات امداد و نجات را در حالت جنگ و صلح به انجام مي رساند، پيش بيني شد.

اين شورا دو ماه پس از آن، به تشريح كاركردهاي اين سازمان پرداخت؛ ضمن آنكه ايفاي نقش نظامي و دفاع از دستاوردهاي انقلاب اسلامي مورد بيشترين تأكيد قرار گرفت، از نظر سازماني زيرنظر رهبر و وابسته به رياست جمهوري اعلام شد (مجموعه قوانين، 1359، صص 286-184). سپس به منظور يكنواخت كردن تشكيلات متعدد مذكور، شورا ادغام سازمانهاي آمادگي ملي و بسيج غيرنظامي و دفاع غيرنظامي در سازمان جديدالتأسيس بسيج ملي به تصويب رسيد (مجموعه قوانين و مقررات، 1359، ص 294) و نهايتاً با توجه به اشتراكات كاركرد اين سازمان با سپاه پاسداران انقلاب اسلامي، به ويژه "دفاع از دستاوردهاي انقلاب اسلامي و مقابله با هرگونه تهديد"، مجلس شوراي اسلامي نيز مقرر كرد كه سازمان مذكور كه عملاً به "بسيج مستضعفينِ" تغيير نام داده بود، تحت عنوان "واحد بسيج" در نيروي مذكور ادغام شود. (روزنامه رسمي، 1359، صص 523-522).

اين وابستگي نهادي و كاركردي در ساير منابع حقوقي كشور نيز استمرار يافته است. بر اساس ماده 71 قانون مقررات استخدامي سپاه پاسداران انقلاب اسلامي (روزنامه رسمي، ش 13602-27/8/1370)، سپاه موظف است در اجراي اصل 147 قانون اساسي، واحدهاي سازمان يافته بسيج فرهنگي، آموزشي، بهداشتي و سازندگي را ايجاد و در اختيار دستگاههاي اجرايي قرار دهد. اين اقدام مربوط به زمان صلح بوده و در زمان جنگ و بحران، اعضاي بسيج مطابق با سياستهاي ابلاغي از سوي ستادكل به كار گرفته مي شوند. همچنين بسيج به عنوان يكي از ساختارهاي زيرمجموعه سپاه است و يكي از اقسام كاركنان سپاه را اعضاي بسيج تشكيل مي دهند. اين افراد از نظر سطح همكاري با سپاه و تلاش براي تحقق اهداف و مأموريتهاي آن به سه دسته عادي، فعال و ويژه (پاسدار افتخاري) تقسيم مي شوند.

در ماده 61 نيز مقرر شده كه آموزش دفاع غيرنظامي تنها يك بخش از محتواي دروس آموزشي نيروهاي عادي و فعال بسيج است و بخشهاي دفاع نظامي و همچنين مقاومت محلي نيز از جمله دروس آموزشي محسوب مي شوند. وزارت آموزش و پرورش نيز موظف است با همكاري سپاه، دوره هاي آموزش دفاع نظامي، غيرنظامي و مقاومت محلي را به عنوان دروس اجباري در بين محصلين مقاطع مختلف تحصيلي اجرا كند (قانون مقررات استخدامي سپاه، ماده 64). اين آموزش براي زنان به ويژه در زمينه امداد، پشتيباني، مقاومت محلي و دفاع غيرنظامي خواهد بود (تبصرة همان ماده و تبصرة 2 ماده 66).

در هر حال، در كليه مصوبات قانوني و فرامين فرماندهي پيرامون بسيج، بلافاصله پس از تبيين مأموريتهاي نظامي يا دفاعي بسيج به عنوان يك بخش از سپاه پاسداران، فعاليتهاي بشردوستانه آن كه در نهايت به حمايت از مردم در شرايط بحراني و سوانح طبيعي يا جنگ برمي گردد، تأكيد شده و در طول سالهاي گذشته، چه بسا اين سلسله فعاليتهاي بسيج عملاً دست كمي از عملكرد آن در انجام مأموريتهاي نظامي نداشته است. بسيج همواره در جهت كاهش آثار اين وضعيتهاي اضطراري و كمك به آسيب ديدگان، پيشقدم و پيشرو نهادهاي مختلف بشردوستانه در كشور بوده است.

ب) كاركردهاي ثانوي و پشتيباني در امور حاكميتي

دركنار مأموريتهاي سه گانه مذكور كه به صراحت در اسناد بنيادين تشكيل و سازماندهي بسيج تصريح شده است، آشنايي بهتر با ظرفيتها و پتانسيلهاي بسيج در گذر زمان موجب شد كه قانونگذار در برخي از موارد ديگر نيز مأموريت و شأني قانوني براي فعاليت و اقدام نيروي مقاومت بسيج پيش بيني كند.

اين مأموريت ها بيشتر حالت پشتيباني و كمك به ساير نهادهاي دولتي در انجام وظايف شان داشته و دارد. اقدام نيروي مقاومت بسيج در جهت تكميل نظام اطلاعاتي و امنيتي كشور، پشتيباني قضايي و تسهيل نقش دستگاههاي قضايي و انتظامي در برخورد با جرايم و تأمين نظم عمومي از مهمترين مأموريت هاي ثانوي و كمكي مي باشد كه درمنابع حقوقي خاص، به تفصيل بيان شده است. البته در قوانين ناظر بر برنامه هاي توسعه، انتظار مي رود كه مأموريت هاي اصلي بسيج به دقت مورد توجه قرار گيرد. تغيير مأموريت هاي ثانوي متناسب با شرايط و كارويژه هاي جديد نهادهاي مختلف، تأثيري بر موقعيت قانوني و عملي بسيج در تأمين رسالت هاي تكويني خود ندارد، هرچند بي توجهي به پتانسيلهاي بسيج در كمك و مساعدت به تأمين اهداف اصلي و كارويژه هاي عمدة ساير نهادهاي دولتي نيز از نظر مديريت بهينة منابع و ارتقاي اثربخشي حاكميت، چالش پذير است. اين نقش آفريني هاي ثانوي ولي مهم و مؤثر، از يك سو پشتيباني قضايي و انتظامي و شئون ضابطي و از سوي ديگر، پشتيباني اطلاعاتي و امنيتي هستند.

بسيج موظف به اقدام براي تأمين امنيت ملي است. پيشگيري و مقابله با تهديد و تجاوز، در اين راستا معناي دقيق دارد. گسترش دامنة  جرائم،به ويژه جرائم عليه امنيت داخلي و خارجي يا وضعيت هاي بحراني، از جمله مصاديق ناامن سازي فضاي جامعه مي باشند كه موجب شكل گيري "تهديد" مي شوند.

در اين خصوص، دو وضعيت متفاوت وجود دارد: اولاً؛ مقابله با جرائم و ناامني و آشوب داخلي در حدي كه موجب بي نظمي شود، وظيفه دستگاههاي انتظامي است كه با تشكيل پرونده هاي كيفري، مراتب را جهت تعيين تكليف نهايي، به قوه قضاييه ارجاع مي دهند. ثانياً؛ بسيج به دليل اينكه سطح وسيعي از جامعه را در بر دارد، هم از جهت اطلاعاتي، عوامل ظهور اين ناامني ها را آسانتر و سريعتر از ديگر نهادها احراز مي كند و هم اينكه در خصوص نوع اقدام مؤثر مي تواند راهنماي مؤثري براي نوع عكس العمل قضايي و انتظامي باشد. از طرف ديگر، اقدام مؤثر در برابر جرائم مشهود و همچنين اتخاذ اقدامات مناسب به منظور جلوگيري از امحاي آثار و ادوات جرم نيز مقتضي اين است كه بسيجيان در صورت مشاهده آنها، احساس مسئوليت كرده و مادامي كه نيروهاي ويژه قضايي و انتظامي وارد عمل نشده اند، به نمايندگي قانوني و به عنوان ضابط خاص نظامي، اقدام كنند.

در هر حال، بر اساس قوانين و مقررات موجود، پرسنل بسيجي به عنوان ضابط قضايي مي توانند با جرائم مشهود برخورد كرده، ضمن تشكيل پروندة مقدماتي، آن را جهت اقدام قضايي به دادگاه صالح ارجاع دهند. مادة  1 قانون نحوه قضايي از بسيج (1/10/1371) به صراحت اين كاركرد را "جلوگيري از امحاي آثار جرم و فرار متهم و تهيه و ارسال گزارش به مراجع قضايي" كه در واقع پشتيباني از اقدام قوه قضاييه است، عنوان كرده است. اين ماده به نوع مأموريت بسيج در موارد مذكور، ايفاي نقش "ضابط" اطلاق نموده است. (ترابي و روحي، 1379، ص 449)

اين كاركرد در ساير موارد، نظير جمع آوري تجهيزات دريافت از ماهواره، نيز بر اساس قانون مصوب 3/11/1373 به تأييد مرجع قانونگذاري رسيده است. در خصوص مقابله با موادمخدر و كشت اين موارد نيز نيروهاي بسيجي، مكلّف به اعلام سريع موضوع هستند و پايگاههاي بسيج نيز به اتفاق نماينده دادستان بايد در خصوص مقابله با موارد مذكور، اقدام قانوني را به عمل آورند. (مواد 24 و 25 قانون مبارزه با موادمخدر، مصوب 3/8/1367 مجمع تشخيص مصلحت)

از آنجا كه مقابله با تهديدات داخلي و خارجي مستلزم اخذ و كسب اطلاعات و استفاده از آنها به منظور تبيين راهكارهاي عام و خاص پيشگيري و مقابله است، بسيج در كنار نهادهاي تخصصي اطلاعاتي و امنيتي، ضمن جمع آوري و تجزيه و تحليل داده ها و اطلاعات واصله، با اعلام مراتب به سلسله مراتب فرماندهي نيرو، گزارشهاي لازم را جهت اطلاع و اقدام مقتضي تخصصي، به نهادهاي اطلاعاتي و امنيتي ارسال مي كند. اين فعاليتها كه پشتيباني از تأمين ملاحظات امنيتي در كشور در راستاي حفظ امنيت داخلي و خارجي است، در زمان فعاليت كميته هاي انقلاب اسلامي به صراحت پيش بيني شده بود (ماده 2 اساسنامه كميته هاي انقلاب اسلامي، مصوب 4/3/1365). درشرايط كنوني نيز كليت وظايف و مأموريتهاي ذاتي بسيج در حوزه دفاع و تأمين امنيت ملي، زمينه اقدام قانوني در اين راستا را فراهم كرده است.

بند دوم : بسيج در پرتو قانون برنامه سوم توسعه؛ قابليت ها و فعليت ها

با توجه به اينكه برنامه هاي توسعه، يك قانون معمولي نبوده بلكه افقهاي فعاليت دولت و بخشهاي مختلف ديگر نهادها را در چشم اندازي پنج ساله ترسيم مي كنند، مناسب است كه نگاه اين قوانين را به صورت مجزا بررسي كنيم. همان طور كه در بندهاي ذيل خواهيم ديد، اين قانون مناسبترين قانون توسعه اي و ميان مدت كشور در تدوين افقهاي فعاليت اثربخش بسيج و حضور فعال آن در صحنه هاي مختلف اجتماعي، فرهنگي، سياسي و دفاعي با هدف حصول اهداف عالي نظام سياسي و تأمين منافع ملي و مصالح عمومي بوده است.

تكيه بر ظرفيتهاي جوان بسيج به عنوان تمهيدي در ساماندهي امور عمومي، توسعه بسيج و افقهاي تحقق ارتش بيست ميليوني، تحكيم مباني معرفت ديني و پيش بيني بسيج در برنامه هاي توسعه شهري، چهار محوري هستند كه قانون برنامه سوم بر آنها تأكيد ورزيده است. در اينجا به محورهاي چهارگانه مذكور خواهيم پرداخت.

1ـ ظرفيت هاي جوان بسيج، تمهيد ساماندهي امور عمومي

در ماده 157 قانون برنامه سوم توسعه، نيروي مقاومت بسيج به منزلة يكي از دستگاههاي دولتي تلقي شده كه نقش و مأموريتي اساسي در رابطه با امور جوانان دارد؛ لذا سازماندهي جوانان در حوزه هاي فرهنگي، اجتماعي، سياسي، شغلي، علمي، تفريحي و تحصيلي بايد با درنظر گرفتن نقش و مأموريت اين نيرو صورت پذيرد. اين ماده مقرر مي دارد:

با عنايت به اهتمام ويژه نظام جمهوري اسلامي ايران به مسائل جوانان و اعتلاي رشد نسل جوان كشور و استفاده بهينه از استعدادها و تواناييهاي اين نسل عزيز، مركز ملي جوانان به منظور ساماندهي اساسي امور جوانان كشور به صورت ساختار و سازمان كل متناسب با اين مأموريت به سازمان ملي جوانان تبديل مي گردد تا وظايف اساسي ذيل را بر عهده گيرد:

الف ـ سازمان ملي جوانان موظف است برنامه جامع ملي سازماندهي امور جوانان كشور با عنايت به جايگاه نقش و مأموريتهاي اساسي دستگاههاي مختلف دولتي و غيردولتي مرتبط با امور جوانان نظير نيروي مقاومت بسيج و توجه اساسي به نيازهاي جوانان در حوزه هاي فرهنگي، اجتماعي، سياسي، شغلي، علمي، تفريحي و تحصيلي را تهيه و تدوين نمايد.

ب ـ شناسايي و پيگيري واگذاري  آن دسته  از فعاليتهاي  دستگاههاي  اجرايي  كه مي تواند با پيش بيني تمهيدات لازم از طريق سازمانهاي غيردولتي جوانان انجام گيرد.

ج ـ براي تحقق مواردي كه نياز به تهيه طرح دارد، سازمان ملي جوانان برحسب مورد طرحهاي لازم شامل اهداف، اصلاحات سازماني، تسهيلات مالي، حمايتهاي اجرايي از تشكلهاي غيردولتي را تهيه نمايد.

بنابراين، قانوناً يكي از حوزه هاي فعاليت نيروي مقاومت بسيج، امور مرتبط با جوانان است. بسيج مي تواند با استناد به بند الف اين ماده، ضمن همكاري با سازمان ملي جوانان، زمينه هاي تشكل سازمانهاي غيردولتي جوانان را در سطح بسيج فراهم سازد و يا اولويتهاي بسيج را در امور جوانان از طريق اين سازمان به اجرا درآورد. سازمان ملي جوانان نيز بايد اقدامات خود را در خصوص سازماندهي و سامان بخشي به فعاليتهاي جوانان، با كارويژه هاي قانوني بسيج هماهنگ كند. به عنوان نمونه، كسب مجوز براي تأسيس و فعاليت سازمانهاي غيردولتي جوانان در حوزه هاي مرتبط با بسيج مي تواند از سازمان ملي جوانان (كه بر اساس ماده 157 قانون برنامه سوم توسعه و آيين نامه تأسيس و فعاليت سازمانهاي غيردولتي مصوب هيأت وزيران، مرجع صدور مجوز تأسيس اين سازمانهاست) (تيلا، 1383، صص 34-24) به بسيج تفويض گردد. (ساعد و تيلا، 1383، صص 55-54)

ادامه دارد ...