به دنبال پيروزى انقلاب اسلامى ايران و دگرگونى رژيم سياسى در دوازدهم فروردين سال 1358، اقدامات عملى براى يك انقلاب فرهنگى نيز آغاز گرديد. صدور فرمان امام خمينى رحمه الله در مورد تشكيل شوراى عالى انقلاب فرهنگى نقطه آغاز يك حركت فرهنگى محسوب مى گردد. شوراى مذكور در طول دو دهه فعاليت خود، اقدامات فراوانى در خصوص مسائل فرهنگى انجام داده و مصوبات زيادى را گذرانيده است.
در مورد جايگاه اين شورا و ماهيت حقوقى مصوبات آن و نيز وظايف و كاركردهاى آن چالشهايى در گذشته وجود داشته است. با رد بعضى از مصوبات مجلس شوراى اسلامى توسط شوراى نگهبان، به دليل مغايرت آن با مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى اين بحث اهميت پيدا كرده است كه با توجه به عدم ذكر شوراى مذكور در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، آيا اين نهاد قانونى است؟ بر فرض كه اين نهاد قانونى باشد، آيا بر مصوبات آن اطلاق «قانون» مى شود؟ مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى در طبقه بندى منابع حقوقى در چه رتبه اى قرار مى گيرد؟ آيا از ديدگاه موازين حقوقى، شوراى نگهبان مى تواند مصوبه مجلس را به دليل ناسازگارى آن با مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى تاييد نكند؟ آيا مجلس شوراى اسلامى، مى تواند مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى را نسخ كند؟
سؤالات ذكر شده، اساسى و كاربردى است و لازم است از ديدگاه حقوق مورد بررسى قرار گرفته و پاسخ شايسته خود را بيابد.
گفتار اول: روند تشكيل شوراى عالى انقلاب فرهنگى، ساختار و وظايف آن
الف) روند تشكيل شوراى عالى انقلاب فرهنگى
در دومين بهار پس از پيروزى انقلاب اسلامى، انقلاب فرهنگى و تحول دانشگاهها يك امر ضرورى شمرده شد. بر اين اساس، فرمان تشكيل «ستاد انقلاب فرهنگى» از سوى امام خمينى رحمه الله صادر شد. در قسمتى از فرمان مورخ 23/3/1359 ايشان آمده است:
«مدتى است ضرورت انقلاب فرهنگى كه امرى اسلامى است و خواست ملت مسلمان مى باشد اعلام شده است و تا كنون اقدام مؤثرى انجام نشده است و ملت اسلامى و خصوص دانشجويان با ايمان متعهد نگران آن هستند. بر اين اساس، به حضرات آقايان... مسؤوليت داده مى شود تا ستادى تشكيل دهند و از افراد صاحب نظر متعهد، از بين اساتيد مسلمان و كاركنان متعهد و دانشجويان متعهد با ايمان و ديگر قشرهاى تحصيل كرده، متعهد و مؤمن به جمهورى اسلامى دعوت نمايند تا شورايى تشكيل دهند...» (2)
بدين ترتيب، ستاد انقلاب فرهنگى با اعضايى كه از سوى حضرت امام در پيام مذكور تعيين گرديدند، فعاليت خود را آغاز نمود. ستاد مذكور تا نيمه دوم سال 1362 به فعاليت خود ادامه داد. آنگاه رئيس جمهور وقت به حضرت امام رحمه الله پيشنهاد داد كه ستاد فوق ترميم و تكميل گردد و همين موجب تشكيل شوراى عالى انقلاب فرهنگى شد. حضرت امام رحمه الله در پاسخ به پيشنهاد رئيس جمهور در تاريخ 8/6/1362 پيامى صادر كردند كه در بخشى از آن آمده است:
«... اميد است با ترميم ستاد محترم و كوشش دانشجويان عزيز و متعهد و هماهنگى اساتيد محترم و تلاش تمامى دست اندركاران مؤمن و پشتيبانى ملت معظم، اين پايگاه اسلامى - ملى كه سرنوشت كشور در آتيه دور و نزديك به آن پيوستگى دارد با استقلال و شايستگى به خدمت خود ادامه دهد...» (3).
در متن فوق، حضرت امام از ستاد انقلاب فرهنگى به «پايگاه اسلامى ملى» كه سرنوشت كشور به آن بستگى داردتعبير نموده اندواين حاكى از اهميت اين ستاد در نظر معظم له در آن شرايطمى باشد.
در تاريخ 19/9/1363 فرمان ديگرى از حضرت امام خمينى رحمه الله صادر شد و به موجب آن ستاد انقلاب فرهنگى به طور رسمى به شوراى عالى انقلاب فرهنگى ارتقاء يافت. در اين پيام اشخاص ديگرى - از جمله رؤساى سه قوه - به اعضاى سابق اضافه شدند. در فرمان اخير آمده است:
«... اينك با تشكر از زحمات ستاد انقلاب فرهنگى، براى هر چه بارور شدن انقلاب در سطح كشور تقويت اين نهاد را لازم ديدم... اميد است با فضل [و] توفيق الهى موفق شوند اين امر خطير را با كوشش و جديت به ثمر برسانند...» (4)
بعد از فرمان فوق، ستاد انقلاب فرهنگى به شوراى عالى انقلاب فرهنگى تبديل شد و با تقويت فعاليت خود از حيث كمى و كيفى، اساسنامه و شرح وظايف و آيين نامه داخلى خود را نيز تصويب كرد كه در بند بعدى با آن آشنا خواهيم شد.
ب) ساختار شوراى عالى انقلاب فرهنگى
آنچه كه در بررسى ساختار شوراى عالى انقلاب فرهنگى به اختصار مى توان بيان داشت اين است كه شوراى ياد شده مجموعا داراى هفده عضو است كه اعضاى آن در فرامين امام خمينى رحمه الله مشخص گرديده است. اين شورا در دومين و سومين جلسه خود (4 و 11/10/1363) براى اداره جلسات و تنظيم برنامه خود آيين نامه اى تدوين و تصويب نمود. در ماده (5) آيين نامه مذكور آمده است:
«شوراى عالى داراى رئيس، نائب رئيس، دو منشى و يك دبير است كه از ميان اعضا انتخاب مى شوند.»
بر اساس ماده (6) آيين نامه، جلسات شورا با حضور اكثريت مطلق اعضا رسميت مى يابد. ماده (7) نيز تصريح مى كند كه اعتبار هر مصوبه منوط به دو شرط است: نخست اين كه مصوبه از راى اكثريت اعضاى حاضر در جلسه راى گيرى برخوردار باشد و اين اكثريت نمى تواند از هفت راى كمتر باشد. شرط دوم اين است كه لا اقل يكى از رؤساى قواى سه گانه، كشور به آن راى مثبت داده باشند. در غير اين صورت، موضوع مجددا در جلسه بعدى مطرح شده و راى گيرى مى شود. در اين مرحله احراز شرط اول كافى است.
تبصره (8) ماده (9) مى گويد: راى گيرى بايد راجع به موافقت با موضوع باشد، نه مخالفت با آن. و بر اساس ماده (10)، جلسات عادى شورا هفته اى يك بار تشكيل مى شود و جلسات فوق العاده به دعوت رئيس شوراى عالى و يا به تقاضاى يك دوم كل اعضا (مشروط به اين كه در ميان درخواست كنندگان، يكى از رؤساى قواى سه گانه وجود داشته باشد) تشكيل مى شود. بر اساس ماده (11)، شورا داراى دبيرخانه اى خواهد بود كه زير نظر رئيس دائمى شورا فعاليت مى كند. مقررات ديگرى در آيين نامه آمده كه براى پرهيز از تطويل بحث از ذكر آن خوددارى مى شود. (5)
ج) اهداف و وظايف شوراى عالى انقلاب فرهنگى
همان طور كه از نام شوراى مورد بحث پيداست، محور اصلى كاركردهاى اين شورا مسائل فرهنگى كشور است. با توجه به فرامين امام خمينى رحمه الله، هر چه كه به طور مستقيم يا غير مستقيم به امور فرهنگى كشور در بخشهاى دانشگاهى، مدارس و مؤسسات آموزشى مربوط مى شود، در حيطه كارى شوراى عالى قرار مى گيرد. محورهاى اصلى فعاليتهاى شوراى عالى در فرامين حضرت امام خمينى رحمه الله مشخص شده است كه به شرح زير مى باشد:
1) تعيين خط مشى فرهنگى آينده دانشگاهها، دبيرستانها و ديگر مراكز آموزشى.
2) شناسايى و جذب اساتيد و كارشناسان و مربيان مؤمن و متعهد به نظام.
3) پيشگيرى از نفوذ عناصر منحرف و وابسته به بيگانگان و اصلاح و پاكسازى محيطهاى آموزشى كشور از اشخاص فاسد.
شوراى عالى در جلسات 4، 5، 9 و 12 «اهداف و وظايف» را تنظيم كرده و به تصويب رسانيده است. اين مصوبه در دو بند «اهداف» و «وظايف» تنظيم شده است. در قسمت اهداف موارد زير به چشم مى خورد:
- گسترش و نفوذ فرهنگ اسلامى در جامعه؛
- تزكيه محيطهاى علمى و فرهنگى؛
- تحول دانشگاهها، مدارس و مراكز فرهنگى و هنرى بر اساس فرهنگ اسلام؛
- تعميم سواد و تقويت و بسط روح تفكر، تحقيق و علم آموزى؛
- حفظ، احيا و معرفى آثار اسلامى و ملى؛
- نشر آثار و افكار فرهنگى انقلاب اسلامى و ايجاد و تحكيم روابط فرهنگى با كشورهاى ديگر.
در قسمت وظايف نيز ده مورد ذكر شده است كه موارد مهم آن به شرح زير است:
- تدوين اصول سياست فرهنگى نظام؛
- تصويب آيين نامه هاى مهم مراكز علمى، فرهنگى، آموزشى و پژوهشى؛
- تصويب ضوابط تاسيس مؤسسات در مراكز علمى، فرهنگى، تحقيقاتى و...؛
- تدوين ضوابط براى گزينش استادان و معلمان؛
- نظارت بر اجراى مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى؛
- تاييد نامزدهايى كه وزير فرهنگ و آموزش عالى به عنوان رئيس دانشگاهها و مراكز آموزش عالى به شورا پيشنهاد مى كند؛
- نظارت بر امور كتاب هاى درسى.
شوراى عالى انقلاب فرهنگى تا كنون جلسات فراوانى داشته است كه محصول كار آنها را مى توان در دو بخش كلى «مصوبات» و «تصميمات» تقسيم كرد. مقصود از مصوبات، مقررات كلى و الزامى است كه ايجاد قاعده حقوقى مى كند، و منظور از تصميمات، تصميم گيرى در امور جزيى يا مسائل موردى و يا اظهار نظر راجع به اشخاص و مانند آن است. از راه مقايسه موارد مذكور با آنچه در فرامين امام خمينى رحمه الله به عنوان وظايف شوراى عالى ذكر شده، معلوم مى شود كه شوراى عالى وظايف خود را توسعه داده است؛ زيرا امور فرهنگى و هنرى، حفظ، احيا و معرفى آثار اسلامى و ملى و مساله روابط فرهنگى با كشورهاى ديگر نيز در محدوده كارى اين شورا قرار گرفته است.
گفتار دوم: جايگاه حقوقى شوراى عالى انقلاب فرهنگى و مصوبات آن
در اين گفتار كه مبحث اصلى اين نوشتار محسوب مى گردد، دو مطلب به طور مجزا مورد بررسى قرار مى گيرد: ابتدا جايگاه حقوقى شوراى عالى مطالعه مى شود و سپس اعتبار مصوبات و ميزان استحكام آن ارزيابى مى گردد.
الف) جايگاه حقوقى شوراى عالى انقلاب فرهنگى
شوراى عالى انقلاب فرهنگى در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران پيش بينى نشده است و همين امر موجب شد كه در جايگاه حقوقى اين نهاد و اعتبار مصوبات آن مباحثى رخ نمايد. (6) عده اى در مقام دفاع از موجوديت و مشروعيت اين نهاد گفته اند: شوراى عالى انقلاب فرهنگى با فرمان امام خمينى رحمه الله و ولى امر تشكيل شده است و همين موجب مشروعيت آن مى شود. اينان مى گويند: مقام رهبرى در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران از ولايت مطلقه برخوردار است و هر چه را كه صلاح بداند مجاز است انجام دهد، هر چند كه خارج از اختيارات مصرح در قانون اساسى باشد.
اين بحث در مورد نهادهايى مانند دادگاه ويژه روحانيت و مجمع تشخيص مصلحت نظام (تا پيش از نهادينه شدن آن در قانون اساسى، در بازنگرى سال 1368 () 111) نيز جريان دارد. بنابراين، بحث از مشروعيت و قانونى بودن شوراى عالى انقلاب فرهنگى، در حقيقت بحث از گستره اختيارات رهبرى و كيفيت اعمال آن در قانون اساسى است. به همين دليل، تبيين موضوع اختيارات رهبرى و كيفيت اعمال آن براى موضوع مورد بحث لازم خواهد بود.
1) گستره اختيارات ولى فقيه
قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، براى مقام رهبرى وظايف و اختياراتى را پيش بينى كرده است. وظايف و اختيارات مقام رهبرى را در اصول 110، 112، 113، 176 و 177 مى توان مشاهده كرد. يكى از مسائل مطرح شده پيرامون اصول مربوط به ولايت فقيه، اين است كه آيا اختيارات رهبرى در موارد مذكور در قانون اساسى منحصر است يا اين كه آنچه در قانون اساسى آمده از باب نمونه است و اختيارات رهبرى فراتر از آنها است؟ بعضى معتقدند كه آنچه در قانون اساسى جزء وظايف رهبرى ذكر شده، به معناى آن است كه اين موارد را منحصرا رهبرى بايد انجام دهد و ديگران مجاز به دخالت در اين موارد نيستند، نه اين كه اختيارات رهبرى فقط همين موارد مذكور باشد. (7)
عده اى ديگر، موارد ذكر شده را حصرى دانسته و اقدامات رهبرى در غير اين موارد را بر خلاف قانون اساسى مى دانند. در استفساريه اى كه البته پيش از بازنگرى سال 1368 از شوراى نگهبان در مورد مفاد اصل 110 و اختيارات رهبرى به عمل آمده، اين شورا به عنوان مرجع رسمى و قانونى تفسير قانون اساسى نظريه اخير را تاييد كرده و گفته است:
«... از لحاظ قانونى وظايف رهبرى منحصرا در امور مذكور در اصل 110 قانون اساسى مى باشد...» (8)
يكى از موضوعاتى كه در بازنگرى سال 1368 در دستور كار شوراى بازنگرى قرار گرفت، همين مساله اختيارات رهبرى بوده است. بعضى از اعضاى شوراى مذكور معتقد بودند كه بايد در مورد اختيارات رهبرى، جمله يا كلمه اى اضافه شود و شبهه محدود بودن اختيارات رهبرى از بين برود. آنان براى اين منظور پيشنهاداتى نيز مطرح نمودند؛ مثلا گفته اند: ذيل اصل يكصد و دهم اضافه شود: «و ساير وظايفى كه در قانون اساسى و كتب فقه اسلامى بر عهده ولى امر مسلمين گذارده شد» (9). اين پيشنهاد نتوانست موافقت اعضا را جلب كند و راى نياورد. پيشنهاد ديگرى كه مطرح شد، افزودن قيد «مطلقه» به متن اصل يكصد و هفتم، به شرح زير بوده است: «... رهبر منتخب خبرگان، ولايت [مطلقه] امر و همه مسؤوليتهاى ناشى از آن را بر عهده خواهد داشت». اين پيشنهاد نيز به تصويب نرسيد. (10)
در نهايت، پيشنهاد الحاق قيد «مطلقه» به متن اصل پنجاه و هفت به تصويب رسيد. اصل مذكور پس از الحاق قيد «مطلقه» به شرح زير است:
«قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه كه زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت مت بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مى گردند، اين قوا مستقل از يكديگرند.»
اين پيشنهاد به تصويب رسيد و در حال حاضر متن فوق، اصل پنجاه و هفتم قانون اساسى محسوب مى گردد. به موجب اين اصل ولى فقيه از اختيارات گسترده و ولايت مطلقه (به بيانى كه خواهد آمد) برخوردار مى باشد.
2) مفهوم ولايت مطلقه فقيه
اصطلاح ولايت مطلقه در سالهاى پايانى عمر حضرت امام خمينى رحمه الله از سوى ايشان مطرح و از آن زمان وارد ادبيات حقوقى كشور ما شد. حال، اين كه ولايت مطلقه از ديدگاه فقهى چه نسبتى با ولايت عامه دارد بايد در جاى خود مورد بررسى قرار گيرد. (11) مقصود امام خمينى رحمه الله از اصطلاح ولايت مطلقه، از سخنان خود ايشان فهميده مى شود. مقصود ايشان از مطلقه بودن ولايت فقيه، همسانى اختيارات فقيه با اختيارات رسول خدا و ائمه هدى عليهم السلام مى باشد. اختيارات ولى فقيه در حوزه امور عمومى، همان اختيارات پيامبر و اميرالمؤمنين عليهما السلام در امر حكومت دارى است. ايشان در پاسخ به اين اشكال كه فضايل اهل بيت به مراتب بيشتر از فضايل فقيه است، با اين حال، چگونه مى توان پذيرفت كه اختيارات ولى فقيه برابر با اختيارات آنان باشد، گفته اند:
«اين توهم باطل و غلط است. زيادى فضايل معنوى اختيارات حكومتى را افزايش نمى دهد.» (12)
ايشان هم چنين در واكنش به سخنان خطيب جمعه تهران كه اختيارات حاكم اسلامى را در چارچوب احكام اسلام دانسته اند، فرمودند: حكومت از احكام اوليه اسلام بوده و بالاتر از نماز، روزه و حج است و در صورت لزوم، براى حفظ حكومت دينى مى توان بعضى از احكام را به طور موقت تعطيل كرد. (13) آنچه اختيارات حاكم اسلامى را محدود و مقيد مى كند، «مصلحت» اسلام و مسلمين است؛ يعنى حاكم اسلامى حق ندارد تصميمى بر خلاف مصالح اسلام و مسلمين اتخاذ نمايد و از سوى ديگر هر چه كه مصلحت اسلام و مسلمين اقتضا كند او مجاز به انجام دادن است (14).
آنچه كه گفته شد، ديدگاه فقهى امام خمينى رحمه الله است. حال بايد ديد كه ولايت مطلقه در قانون اساسى با ديدگاه امام خمينى رحمه الله هماهنگ است يا با آن تفاوت دارد. به نظر مى رسد كه اعضاى شوراى بازنگرى قانون اساسى نيز از ولايت مطلقه، همين معنا را اراده كرده اند. وقتى بحث ولايت مطلقه در جلسات شورا مطرح شد، يكى از اعضا از رئيس جلسه (آية الله مشكينى) مى خواهد كه اين اصطلاح را معنا كند تا با آگاهى از مفهوم آن راى دهند. رئيس جلسه در پاسخ مى گويد:
«مراد از ولايت مطلقه همان ولايتى است كه امام عليه السلام بر جامعه دارد». (15)
بيان فوق از سوى اعضاى حاضر تلقى به قبول شده و كسى با آن مخالفت نكرد و نظر ديگرى در قبال آن طرح نشد. بنابراين، ولايت مطلقه در قانون اساسى به همان معنايى است كه امام خمينى رحمه الله بيان كرده اند؛ يعنى تداوم ولايت پيامبر و ائمه هدى عليهم السلام، همان كه در مقدمه قانون اساسى آمده است:
«بر اساس ولايت امر و امامت مستمر، قانون اساسى زمينه تحقق رهبرى فقيه جامع الشرايطى را كه از طرف مردم به عنوان رهبر شناخته مى شود... آماده مى كند تا ضامن عدم انحراف سازمانهاى مختلف از وظايف اصيل اسلامى خود باشد.»
3) كيفيت اعمال ولايت مطلقه فقيه
در مباحث گذشته بيان شد كه از نظر قانون اساسى، رهبرى داراى ولايت مطلقه است و گفته شد كه ولايت مطلقه به معناى تداوم ولايت رسول خدا و برخوردارى مقام رهبرى از اختياراتى همسان با اختيارات پيامبر است. سؤالى كه در اين خصوص قابليت طرح دارد اين است كه آيا از نظر قانون اساسى، اعمال ولايت، ضابطه مند است؟ به ديگر سخن، آيا مقام رهبرى ملزم است ولايت مطلقه خود را با توجه به مقررات قانونى اعمال كند، يا اين كه قانون نمى تواند او را مقيد سازد؟ پاسخ به اين سؤال نيز در نتيجه گيرى حايز اهميت است.
در مورد اين مطلب، از سخنان عده اى برمى آيد كه آنان مقام رهبرى را فراتر از قانون اساسى مى دانند و معتقدند كه مقررات قانونى براى غير رهبرى پيش بينى شده است. از اين رو او مجاز است هر طور كه صلاح مى داند عمل كند. (16) دلايلى كه اين گروه براى مدعاى خود ارائه مى كنند جنبه فقهى دارد. روشن است كه براى يك مدعاى حقوقى، دليل حقوقى لازم است. قانون اساسى تصريح مى كند كه «رهبرى در برابر قوانين با ساير افراد كشور مساوى است». (17)
در مقابل نظريه نخست، عده اى مى گويند: قانون اساسى، رهبر را ملزم كرده است كه ولايت مطلقه خود را با توجه به مقررات قانونى اعمال كند. به اين صورت كه اختيارات مربوط به امور قانونگذارى را از مجراى قوه مقننه، اختيارات مربوط به مسائل اجرايى را از طريق قوه مجريه و اختيارات قضايى را از طريق قوه قضاييه اعمال كند. اينان در اين خصوص به اصل 57 اشاره مى كنند و مى گويند: در اصل پنجاه و هفتم، پس از عبارت «ولايت مطلقه امر» آمده است «بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مى گردند». از اين سياق فهميده مى شود كه اطلاق ولايت فقيه به اصول آينده قانون مقيد شده است. (18) بنابراين، مقام رهبرى مجاز نيست به طريقى غير از مقررات پيش بينى شده اعمال ولايت كند.
استدلال مذكور ناتمام است و با تامل در متن اصل پنجاه و هفت ضعف آن روشن مى شود. براى تبيين مطلب لازم است به متن آن توجه شود. اصل ياد شده مى گويد:
«قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه، و قوه قضاييه كه زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت مت بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مى گردند. اين قوا مستقل از يكديگرند.»
در اين متن، فعل «اعمال مى گردند» مربوط به «قواى حاكم» است و معنايش اين است كه قواى سه گانه كشور بر طبق اصول آينده و زير نظر رهبرى عمل مى كنند. مقصود از اصول آينده، اصول 58، 59، 60 و 61 است. اصل پنجاه و هفت در خصوص اين كه رهبرى ولايت خود را چگونه اعمال مى كند ساكت بوده و حكمى ندارد. عده اى از روى اشتباه عبارت «اعمال مى گردند» را كه به صورت فعل جمع و مربوط به قواى حاكم است، به صورت مفرد (اعمال مى گردد) قرائت كرده و آن را به ولايت مطلقه مربوط دانسته و چنين نتيجه گرفته اند كه: ولايت مطلقه بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مى گردد.
بعضى از اعضاى شوراى بازنگرى با برداشت ناصواب از متن اصل پنجاه و هفت و اين تصور كه اگر قيد «مطلقه» به اين اصل ملحق شود بين خواسته طرفداران ولايت مطلقه و مخالفين آن جمع شده، به اين پيشنهاد راى داده اند. به گمان آنان، با اين پيشنهاد هم ولايت مطلقه پذيرفته شده است و هم سازمان حكومتى و اصول قانون اساسى حفظ شده است! در حالى كه اگر قيد مطلقه به اصل يكصد و هفتم ملحق شود مفيد اين معنا نخواهد بود. (19) همانطور كه اشاره شد، اين برداشت صحيح نمى باشد. بعضى ديگر از اعضاى شوراى بازنگرى متوجه اين مساله بوده و به آن تنبه داده اند. (20) با اين وجود، بعضى از اعضا با همين برداشت به آن راى داده اند.
با دقت در مجموع اصول مربوط به رهبرى و نيز مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى معلوم مى شود كه قانون اساسى راه ميانه اى را برگزيده و يك مبناى منطقى و قابل قبولى دارد. براى تبيين مبناى قانون اساسى لازم است به اين مطلب توجه شود كه موارد اعمال ولايت به دو دسته قابل تقسيم است.
الف) مواردى كه قانون اساسى نسبت به آن ساكت بوده و هيچ ضابطه اى ندارد؛ مانند انتصاب ائمه جمعه، انتصاب نمايندگانى در دانشگاهها و نيروهاى مسلح و...
ب) مواردى كه قانون اساسى نسبت به آن، مقرراتى را پيش بينى كرده است.
تصميماتى كه مقام رهبرى در موارد نوع نخست اتخاذ مى كند و اقداماتى كه انجام مى دهد با هيچ يك از مقررات قانونى برخورد ندارد و مشكلى هم پيش نمى آيد؛ زيرا در اين گونه موارد، قانونى وجود ندارد تا عمل رهبرى نقض قانون باشد، اما در مواردى كه قانون ضوابطى پيش بينى كرده، بايد بين شرايط عادى و موارد اضطرار و بحرانى تفاوت قايل شد. در شرايط معمولى، مقام رهبرى قانون اساسى را رعايت مى كند و از مجارى قانونى اعمال ولايت مى كند، اما در شرايط اضطرارى و بحرانى قانون اساسى ضابطه ويژه اى دارد. در بند 8 اصل يكصد و دهم در رديف وظايف و اختيارات رهبرى آمده است:
«حل معضلات نظام كه از طرق عادى قابل حل نيست از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام»
به موجب اين بند، حل معضلات از وظايف رهبرى است. مجمع تشخيص مصلحت نظام در اين مورد نقش مشاور رهبرى را ايفا مى كند.
بايد توجه داشت كه مقصود از «راه حل عادى»، راه حل قانونى نيست؛ يعنى معناى عبارت مذكور اين نيست كه «در مواردى كه راه حل قانونى وجود ندارد». چه بسا نظام دچار معضلى شود و راه حل هاى قانونى برخلاف مصالح عمومى بوده و پر هزينه باشد. راه حل قانونى خالى از مصلحت يا در بردارنده مفسده، هيچ گاه يك طريق عادى محسوب نمى گردد. (21) مذاكرات شوراى بازنگرى، ذيل بند 8 اصل 110 مؤيد اين برداشت است. (22)
نتيجه مطالب گذشته اين است كه در شرايط معمولى، مقام رهبرى از مجارى قانونى اعمال ولايت مى كند. تنها در صورتى بر خلاف آن عمل مى شود كه شرايط زير موجود باشد:
- نظام دچار معضلى شده باشد.
- راه حل عادى براى حل معضل وجود نداشته باشد.
در اين شرايط، قانون اساسى به مقام رهبرى اجازه داده است كه از طريق مشاوره با مجمع تشخيص مصلحت نظام، راه حل مناسبى را براى حل مشكل بيابد. بنابراين، اعمال ولايت برخلاف مقررات قانونى در موارد استثنايى مجاز است. (23)
4) مبناى مشروعيت شوراى عالى انقلاب فرهنگى
از مجموع مطالب سه بند گذشته معلوم شد: اولا مقام رهبرى از نظر قانون اساسى داراى ولايت مطلقه است. ثانيا ولايت مطلقه به معناى تداوم ولايت پيامبر و ائمه عليهم السلام و اختيارات گسترده در حوزه امور عمومى است. ثالثا راه اعمال ولايت مطلقه مجارى قانونى است به جز در موارد ضرورى و اضطرارى. از اين مطالب سه گانه استفاده مى شود كه موجوديت شوراى عالى انقلاب فرهنگى را نمى توان به طور كلى با قانون اساسى مغاير دانست و گفت: مقام رهبرى مجاز نيست تحت هيچ شرايط، علاوه بر نهادهاى قانونى نهادى را تاسيس كند. اگر شرايط مذكور در بند 8 اصل 110 فراهم باشد؛ مقام رهبرى مى تواند اقدام كند.
بايد به يك نكته اساسى در رابطه با نهادهايى مانند نهاد شوراى عالى انقلاب فرهنگى توجه كرد و آن اين كه اين گونه نهادها با نهادهاى مذكور در قانون اساسى تفاوت ماهوى دارند؛ زيرا نهادهاى مذكور در قانون اساسى از دوام و ثبات نسبى برخوردارند و تا زمانى كه قانون تغيير نكند، وجود خواهند داشت، در حالى كه نهادى مانند نهاد مورد بحث، مادام المصلحة يا مادام الضرورة است. اين نهادها تا زمانى فعاليت مى كنند كه مصلحت يا ضرورت ايجاب كند و شرايط بند 8 اصل 110 وجود داشته باشد. هرگاه شرايط عوض شود و مصلحت يا ضرورت از بين برود، بايد بر اساس قانون و به روال عادى عمل شود، اما اين كه مصلحت يا ضرورت وجود شوراى عالى انقلاب فرهنگى همچنان موجود است يا مرتفع شده مطلبى است كه پس از اين متعرض آن خواهيم شود.
ب) جايگاه حقوقى مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى
يكى از مهمترين مباحث در مورد شوراى عالى انقلاب فرهنگى اين است كه جايگاه حقوقى مصوبات آن كجاست و در كجاى سلسله مراتب قوانين قرار مى گيرد. شوراى عالى انقلاب فرهنگى ايجاد قاعده حقوقى مى كند و مصوبات آن بايد توسط مراجع ذى ربط اجرا شود، لكن مساله مهم اين است كه رابطه شوراى مذكور و مصوبات آن با مجلس شوراى اسلامى و مصوبات آن چيست؟ آيا مجلس شوراى اسلامى مى تواند در موردى كه شوراى عالى انقلاب فرهنگى مصوبه اى دارد قانونگذارى كرده و مصوبات شورا را نقض كند؟ آيا در مورد مسائل فرهنگى، شوراى عالى انقلاب فرهنگى مافوق مجلس شوراى اسلامى محسوب شده و مصوبات آن از مصوبات مجلس بالاتر است؟ براى پاسخ به سؤالات مذكور، لازم است قانون را معنا كنيم.
حقوقدانان در تعريف قانون گفته اند:
«دستور كلى اى كه مرجع صالح انشا كرده و در مجالس قانونگذارى تصويب و سپس به توشيح مرجع صلاحيت دار برسد.» (24)
و نيز گفته اند:
«امروزه هر گونه قاعده اى با هر گونه ماهيت درون ذاتى كه از اندام ويژه تقنين برخاسته باشد، همان قانون است.» (25)
ترديدى نيست كه مصوبات شوراى عالى، دستورهاى لازم الاجرا محسوب مى گردند، لكن توسط مرجع رسمى قانونگذارى تصويب نشده و از اندام ويژه تقنين برخاسته نشده است. از نظر قانون اساسى «اعمال قوه مقننه از طريق مجلس شوراى اسلامى است كه از نمايندگان منتخب مردم تشكيل مى شود و مصوبات آن، پس از طى مراحلى... براى اجرا به قوه مجريه و قضاييه ابلاغ مى گردد». (26) علاوه بر آن، در مورد مصوبات شوراى عالى، اصل نظارت شوراى نگهبان اعمال نمى گردد و اين مرحله قانونى رعايت نمى شود. بنابراين، مصوبات شوراى عالى، هم در مرجع تصويب و هم در طى مراحل قانونى با قانون به معناى خاص تفاوت دارد. اين مصوبات گرچه قواعد حقوقى لازم الاجرا هستند، لكن قانون به معناى خاص و دقيق كلمه محسوب نمى گردند. اين بيان با تلقى شوراى عالى از مصوبات اين نهاد نيز سازگارى دارد. شوراى عالى در هشتاد و هشتمين جلسه خود (15/7/1365) مقرر داشته است: «بايد به دولت رسما و كتبا اطلاع داده شود كه مصوبات شوراى عالى در حكم قانون است.» (27)
اگر مصوبات شوراى عالى در حكم قانون است (نه قانون)، در اين صورت در سلسله مراتب منابع حقوق در مرتبه اى پايينتر از قوانين مصوب مجلس قرار مى گيرد.
اين نكته را نبايد از نظر دور داشت كه اگر مصوبه اى از مصوبات شوراى عالى به دليل اهميت ويژه آن، به تاييد مقام رهبرى برسد، در اين صورت، اين مصوبه در دسته فرامين رهبرى و احكام حكومتى قرار مى گيرد و به همين دليل از جهت سلسله مراتب، از قوانين مصوب مجلس شوراى اسلامى بالاتر خواهد بود. (28) مقام رهبرى بر اساس قانون اساسى، شخص اول مملكت است و فرامين او نيز بر مصوبات مجلس شوراى اسلامى برترى دارد. حكم حاكم اسلامى، حكم شرعى محسوب مى گردد (29) كه اعتبار هر مصوبه اى منوط به عدم مغايرت با آن است. شوراى نگهبان در مقام اظهار نظر پيرامون مصوبات مجلس شوراى اسلامى، بايد مغاير نبودن اين مصوبات را با قانون اساسى و احكام شرعى (از جمله فرامين رهبرى) بررسى كند.
ممكن است گفته شود: شوراى عالى انقلاب فرهنگى به فرمان ولى فقيه تشكيل شده است. بنابراين، تمامى مصوبات اين نهاد به رهبرى منتسب بوده و جزء احكام حاكم اسلامى محسوب مى گردد. اين سخن قابل پذيرش نيست. فرمان تاسيس يك نهاد هيچ ملازمه اى با تاييد تمامى مصوبات آن ندارد. اين سخن مانند آن است كه گفته شود: اشخاص و گروه هايى كه از طرف مقام رهبرى براى كارى منصوب شده اند، يا نهادهايى كه زير نظر رهبرى فعاليت مى كنند، تمامى فعاليتهاى آنان نيز به رهبرى منسوب بوده و مورد تاييد او است. اين سخن تبعاتى دارد كه كمتر كسى حاضر است آن را بپذيرد.
از آنچه گذشت روشن شد كه جز مصوبات مورد تاييد مقام رهبرى، ساير مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى در رتبه اى پايينتر از مصوبات مجلس شوراى اسلامى قرار دارد.
پيشنهاد
در آغاز اين نوشتار اشاره شد كه شوراى عالى انقلاب فرهنگى، پس از پيروزى انقلاب اسلامى و با هدف تحول مراكز فرهنگى تاسيس شده است. تاسيس اين نهاد در شرايط پس از انقلاب يك اقدام اساسى و مهم به شمار مى آمد. اكنون كه بيش از يست سال از انقلاب شكوهمند اسلامى ايران مى گذرد و تمام نهادهاى مورد نياز نظام آن گونه كه بايسته است شكل گرفت، آيا ضرورت و نياز اوليه در تاسيس شوراى مذكور همچنان وجود دارد؟ آيا نهادهاى قانونى نمى توانند وظايف شوراى عالى انقلاب فرهنگى را انجام دهند؟ به نظر مى رسد كه در بازنگرى قانون اساسى در سال 1368 تكليف اين مساله نيز روشن شده است. مگر نه اين است كه مهمترين وظيفه شوراى عالى انقلاب فرهنگى تعيين سياستهاى فرهنگى نظام است؟ در بازنگرى قانون اساسى، تعيين سياستهاى كلى نظام از وظايف و اختيارات رهبرى دانسته شد كه از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام اين كار را انجام مى دهد. در بند يكم و دوم اصل 110 قانون اساسى آمده است:
«1- تعيين سياستهاى كلى نظام جمهورى اسلامى ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام...
2- نظارت بر حسن اجراى سياستهاى كلى نظام.»
اين دو بند در قانون اساسى مصوب سال 1358 نبود و در بازنگرى سال 1368 اضافه شده است. مقام رهبرى سياستهاى كلى نظام را (اعم از اقتصادى، سياسى، فرهنگى و)... از طريق نهاد مجمع تشخيص مصلحت تعيين و تدوين مى كند. با وجود يك نهاد قانونى و مقتدرى به نام مجمع تشخيص مصلحت نظام كه قانونا در تدوين سياستهاى كلى مشاركت دارد، چه لزومى دارد كه نهاد ديگرى مانند شوراى عالى انقلاب فرهنگى راجع به سياستهاى فرهنگى تصميم بگيرد و ايجاد قاعده حقوقى نمايد؟ يكى از مشكلات اساسى كشور ما، تعدد مراجع تصميم گيرى است كه به اتخاذ تصميمات متعارض منتهى مى شود. شايسته است با حذف اين وظيفه از مجموعه وظايف شوراى عالى انقلاب فرهنگى و قرار دادن آن در مجراى قانونى، مشكلات موجود بر سر راه نهادهاى ذى ربط برطرف شود. پس از سلب وظيفه سياست گذارى و قانونگذارى (قانون به معناى عام) از شوراى عالى، شوراى مذكور در صورت نياز مى تواند با اصلاح ساختار و كوچك كردن بدنه ادارى به فعاليت خود در مورد وظايف ديگر ادامه دهد.
نتيجه گيرى
در اين مقاله، چند مساله پيرامون شوراى عالى انقلاب فرهنگى بررسى شد كه نتايج حاصله به اختصار ذكر مى شود:
1- شوراى عالى انقلاب فرهنگى در سالهاى نخست پيروزى انقلاب اسلامى، به فرمان حضرت امام خمينى رحمه الله تشكيل شده است.
2- مهمترين وظيفه شوراى مذكور «تعيين خط مشى فرهنگى مراكز آموزشى»، «شناسايى و جذب اساتيد متدين و متعهد به نظام» و «پيشگيرى از نفوذ عناصر منحرف و وابسته به محيطهاى دانشگاهى» مى باشد.
3- جايگاه حقوقى شوراى عالى و مشروعيت آن به ولايت مطلقه فقيه ارتباط پيدا مى كند.
4- مصوبات شوراى عالى در رتبه اى پايينتر از قوانين مصوب مجلس شوراى اسلامى قرار مى گيرد. اما در صورتى كه مقام رهبرى مصوبه اى از مصوبات شوراى عالى را تاييد كند، اين مصوبه به عنوان فرمان رهبرى و حكم حكومتى در رتبه اى بالاتر از قوانين مصوب مجلس شوراى اسلامى قرار مى گيرد.
6- در وضعيت موجود، بهتر است بر اساس بند (30) اصل يكصد و دهم، مقام رهبرى از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام، سياستهاى فرهنگى را تعيين كند و اين وظيفه از مجموع وظايف شوراى عالى انقلاب فرهنگى حذف شود.
پى نوشت ها:
1) محقق، نويسنده و كارشناس ارشد حقوق خصوصى.
2) اداره كل قوانين و مقررات كشور، مجموعه مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى، مؤسسه اطلاعات، چاپ اول، 1372، جلد اول، صص 12- 11.
3) همان، ص 13.
4) همان، ص 15.
5) همان، صص 4- 2.
6) از مجموع سخنان عده اى از نمايندگان مجلس شوراى اسلامى كه در مقام دفاع از بعضى مصوبات - كه از سوى شوراى نگهبان به دليل مغايرت آن با مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى رد شده است - ايراد كرده اند، اين مناقشات به چشم مى خورد.
7) در قانون اساسى مصوب سال 1358، مجمع تشخيص مصلحت نظام پيش بينى نشده بود. اين نهاد تا پيش از بازنگرى سال 1368 به استناد فرمان حضرت امام خمينى رحمه الله فعاليت مى كرده است.
8) ر. ك: حسين جناتى، شوراى نگهبان سند مشروعيت قوانين نظام، ناشر: مؤلف، چاپ اول، 1370، ص 175 (متن سخنان آقاى آذرى قمى)؛ اداره كل قوانين، صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، چاپ اول، 1369، ج 3، صص 1635- 1634.
9) سيد محمدمهدى هزاوه يى، قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، به همراه مجموعه نظريات شوراى نگهبان، چاپخانه پاسدار اسلام، چاپ اول، 1378، ص 87 (به نقل از اداره كل قوانين و مقررات كشور، مجموعه نظريات شوراى نگهبان، ج 2، ص 1178).
10) صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانونى اساسى جمهورى اسلامى ايران، پيشين، ص 1374.
11) همان، ص 1639.
12) بعضى گفته اند: مقصود امام خمينى رحمه الله از ولايت مطلقه، همان ولايت عامه است؛ ر. ك: محمدهادى معرفت، ولايت فقيه، انتشارات مؤسسه فرهنگى انتشاراتى التمهيد، چاپ دوم، 1377، ص 74.
13) امام خمينى، ولايت فقيه، مؤسسه تنظيم و نشر آثار امام خمينى رحمه الله، چاپ نهم، 1378، ص 40.
14) امام خمينى، صحيفه امام، مؤسسه تنظيم و نشر آثار امام خمينى رحمه الله، چاپ اول، 1378، ج 20، صص 453- 452.
15) امام خمينى، كتاب البيع، مؤسسه مطبوعاتى اسماعيليان، قم، الجزء الثانى، صص 489- 488.
16) صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، پيشين، ص 1630.
17) ر. ك: حسين جناتى، پيشين، صص 179- 175 (سخنان آقاى آذرى قمى).
18) اصل 107 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران.
19) ر. ك: صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، پيشين، ص 1636 (سخنان آقاى عبدالله نورى) و ص 1639 (سخنان آقاى آذرى قمى).
20) آقاى عبدالله نورى در موافقت با پيشنهاد الحاق قيد «مطلقه» به اصل 57 مى گويد: «به نظر من اگر آنجا [اصل 57] اين اصلاح بشود شايد خيلى بحثها جمع و جور بشود و اين مساله اى نباشد كه قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه كه زير نظر ولايت مطلقه فقيه بر طبق اصول آينده اعمال مى گردد. اگر آنجا را اصلاح كنيم، هم سازماندهى كشور را قبول كرده ايم، هم ارتباطش به هم داده ايم...»، همان، ص 1636.
21) ر. ك: همان، ص 1640 (پاسخ آية الله خامنه اى به آقاى آذرى قمى و همچنين سخن آقاى يزدى).
22) محمدجواد ارسطا، ولايت مطلقه فقيه در قانون اساسى، انديشه حكومت، شماره سوم، شهريور و مهر 1378، ص 22.
23) صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، پيشين، صص 1387- 1381.
24) آية الله خامنه اى در دفاع از ولايت مطلقه در جريان بازنگرى قانون اساسى مى گويد: «ما ولايت مطلقه را در عمل و حتى در اظهارات داريم مى گوييم، منتها اين ولايت مطلقه اعمالش و اداره كشور به وسيله او با يك سيستمى انجام بگيرد، آن سيستم اين است. آنجا كه اين سيستم با ضرورتها برخورد مى كند و كارآيى ندارد، آن وقت ولايت مطلقه از بالا سر وارد مى شود گره را باز مى كند.»؛ همان، ص 1638.
25) محمدجعفر جعفرى لنگرودى، ترمينولوژى حقوق، گنج دانش، چاپ هفتم، 1374، ص 517.
26) سيد ابوالفضل قاضى، حقوق اساسى و نهادهاى سياسى، مؤسسه انتشاراتى و چاپ دانشگاه تهران، 1370، ج 1، ص 247.
27) اصل 58 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران.
28) اداره كل قوانين و مقررات كشور، مجموعه مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى، پيشين، ص 107.
29) يكى از حقوقدانان شوراى نگهبان اخيرا گفته است: «مصوبات شوراى عالى انقلاب فرهنگى مافوق قوانين مجلس نيست». ايشان همچنين گفته است: «اگر رهبرى بر روى يك مصوبه شوراى عالى انقلاب فرهنگى دست گذاشت، شوراى نگهبان اعلام مى كند كه چون اين مصوبه مورد تاييد رهبرى است و حكم حكومتى در مورد آن صدق مى كند، هيچ نهادى از جمله مجلس حق نقض آن را ندارد.»؛ روزنامه حيات نو، 31/2/1381، ص 8 (سخنان آقاى محسن اسماعيلى).
30) ر. ك: ناصر مكارم شيرازى، انوار الفقاهة، مدرسة الامام اميرالمؤمنين، چاپ دوم، قم 1413 ق، كتاب البيع، ج 1، ص 536.
