پ- رژيم حقوقي درياي مازندران پس از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي

شرايط ژئوپليتيك تازه درياي مازندران كه در پي فروپاشي اتحاد جماهير شوروي در منطقه پديد آمد، رژيم حقوقي درياي مازندران را وارد مرحله‌اي تازه كرد. فروپاشي نظام دو قطبي و در پي آن سربرآوردن كشورهاي تازه كه از دل شوروي پديد آمدند و هر يك در پي بهره‌برداري از منابع و ذخاير هيدروكربوني پربار اين دريا بودند، شرايط تازه‌اي را در منطقه رقم زد.

پس از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي، لزوم پايبندي جمهوريهاي تازه به پيمانهاي 1921 و 1940 و رژيم حقوقي موجود، نه تنها همخوان با اصول حقوق بين‌الملل عمومي بود، بلكه در بيانيه آلماتي در 21 سپتامبر 1991 نيز به گونه رسمي مورد تائيد و تأكيد آن جمهوريها قرار گرفته بود. همه دولتهاي مستقل و مشترك‌المنافع اجراي تعهدات ناشي از قراردادهاي اتحاد جماهير شوروي را پذيرفتند و با توجه به سند شماره 475/49/A مورخ 5 اكتبر 1994 و نظريه رسمي فدراسيون روسيه بعنوان جانشين اتحاد جماهير شوروي، جمهوريهاي تازه در كنار درياي مازندران نيز بايد پيمانهاي 1921 و 1940 را مي‌پذيرفتند؛ ولي اين جمهوريها با وجود تعهدات رسمي خود و برخلاف همه موازين حقوق بين‌الملل، رژيم حقوقي موجود و پيمانهاي ايران واتحاد جماهير شوروي را ناديده گرفتند و با بستن قراردادهايي با شركتهاي نفتي، پيمانهاي 1921 و 1940 را زيرپا گذاشتند.(12)

چنان كه گفته شد، بر پايه روح توافقهاي ايران و اتحاد جماهير شوروي، درياي مازندران از ديد حقوقي ميان دو كشور مشاع بوده است؛ ولي در آن قراردادها و توافقها اشاره‌اي به بستر و زير بستر دريا و چگونگي مالكيت و بهره‌برداري از منابع و ذخاير هيدروكربوني آن نشده است وحتي بهره برداري از منابع زيستي آن، بيرون از منطقه انحصاري 10 مايلي، وضع حقوقي روشني ندارد. هيچ يك از تقسيمات مناطق دريايي ملي در حقوق بين‌الملل درياها مانند درياهاي سرزميني، منطقه انحصاري و فلات قاره در مورد درياي مازندران مصداق نيافته و تحديد حدود نشده و در سايه اين وضع، ديدگاههاي متفاوتي درباره رژيم احتمالي اين دريا مطرح گرديده است. (13)

بر اين پايه، دو ديدگاه اصلي از سوي كشورهاي كرانه‌اي درياي مازندران مطرح و تبليغ شده: (1) رژيم «كندومينيوم» (Condominium) يا حاكميت مشترك به منظور بهره‌برداري مشترك از درياي مازندران و منابع طبيعي آن از سوي كشورهاي كرانه‌اي؛ (2) رژيم حقوقي مبتني بر افراز يا تقسيم و تحديد حدود دريا براي اعمال حقوق بر منابع طبيعي كف دريا از سوي هر یک از كشورهاي كرانه‌اي به گونه انحصاري. (14)

(1)- رژيم كندومينيوم يا حاكميت مشترك بر درياي مازندران

ايده مالكيت مشاع بر درياي مازندران – كه نخست از سوي روسيه مطرح شد و جمهوري اسلامي ايران نيز آن را با توجه به منافع و مصالح خود (البته با اصلاحاتي) پذيرفت – بر خلاف ايده تقسيم بستر درياي مازندران است و بر پايه آن هرگونه اقدام يك سويه براي بهره‌برداري از منابع زير بستر درياي مازندران غيرقانوني خواهد بود. البته روسيه پس از آن نظر خود را تغيير داد و در اين زمينه تشكيل كميته بستر درياي مازندران كه چگونگي بهره‌برداري از اين دريا را تعيين كند، پيشنهاد كرد.

در اين طرح منابع معدني بستر درياي مازندران ثروت همه كشورهاي كرانه‌اي شناخته شده و فعاليت ]در ثروت همه كشورهاي كرانه‌اي شناخته شده و فعاليت[ در اين زمينه بايد بر پايه مصالح همه كشورها انجام گيرد؛ در نوار 10 مايلي ساحلي هر گونه فعاليت بايد با موافقت كشور كرانه‌اي باشد؛ بالاي مدار 54 درجه جغرافيايي قرقگاه اكولوژيك بين‌المللي شمرده شده است و هرگونه فعاليت براي استخراج منابع معدني از سوي كميته ياد شده انجام مي‌گيرد.

در فصل 18 كنوانسيون حقوق درياها مورخ 1982 نيز اكتشاف و بهره‌برداري از منابع بستر دريا بيرون از دايره صلاحيت ملي دولتها دانسته شده و اين منابع بعنوان ميراث مشترك بشريت معرفي شده است. دولت ايران هم در بهمن 1370 تشكيل سازمان همكاري كشورهاي كرانه‌اي درياي مازندران را پيشنهاد كرد كه با موافقت اصولي ديگر كشورها رو به رو شد، اما بررسي اساسنامه پيشنهادي ايران به حل و فصل برخي مسائل كنوني موكول شد.(15)

مواضع حقوقي مشترك ايران و روسيه كه بر رژيم بهره‌برداري مشترك از درياي مازندران و تقسيم نشدن آن تأكيد داشته بازتاب مواضع اقليت كشورهاي ساحلي درياي مازندران بوده است، رژيم بهره‌برداري مشترك از درياي مازندران يا حتي رژيم كندومينيوم به علت جايگاه ويژه روسيه بعنوان كشور ساحلي كه عضو دائم شوراي امنيت سازمان ملل متحده و يكي از قدرتمندترين كشورهاي جهان است تا 1998 از اهميت ويژه برخوردار بود ولي با تقسيمي كه با توافق روسيه و قزاقستان (افراز كف درياي مازندران در بخش شمالي آن) صورت گرفت، اين وضع پس از آن روند معكوس به خود گرفت و با تقسيمي كه به تازگي ميان روسيه و آذربايجان انجام شده به بخش مركزي درياي مازندران نيز سرايت كرده است.(16)

به نظر مي‌رسد كه پافشاري بر گزينه حاكميت مشترك يا رژيمن كندومينيوم در درياي مازندران در گفت و گوهي كشورهاي كرانه‌اي چندان راه گشا نبود و رژيم كندومينيوم تنها دربخش جنوبي درياي مازندران آنهم شايد ميان ايران و تركمنستان عملی باشد. (17)

(2) تقسيم درياي مازندران

تقسيم درياي مازندران ميان كشورهاي كرانه‌اي بر اين پايه است كه هر يك از آنها اختيار عمل و آزادي تام در بخش خود داشته باشد. طرفداران اين راهكار، يعني تقسيم درياي مازندران بعنوان يك درياچه بين‌المللي ميان دولتهاي كرانه‌اي آن، استدلال مي‌كنند كه استقرار حاكميت ملي كشورها بر بخشهاي اختصاص يافته به آنها، تضمينهاي كافي براي تأمين منافع آنها بويژه در زمينه سرمايه‌گذاريهاي خارجي فراهم خواهد آورد. (18)

از آن رو كه اين ديدگاه طرفدار بيشتري دارد، بويژه با پيوستن روسيه به طرفداران اين نظريه، گزينه افراز يا تقسيم بيشتر مورد توجه قرار گرفته و كمابيش همه كشورهاي كرانه‌اي اين نظريه را پذيرفته‌اند و مسئله اصلي تعيين اندازه سهم و در واقع چگونگي تقسيم است.

با توچه به تقسيماتي كه با توافقهاي دو جانبه ميان بيشتر كشورهاي كرانه‌اي تنها در زمينه بستر و زير بستر دريا صورت گرفته است، بايد نتيجه گرفت كه درآميختگي بعد تقسيم سرزميني (كف، آب، هوا) با بعد اقتصادي (منابع طبيعي انرژي و ثروت در دريا) به گونه‌اي است كه نمي‌توان از تقسيم جامع كه همه اجزاي درياي مازندران را دربرگيرد سخن گفت. به نظر مي‌رسد كه بهره‌برداري مشترك از سطح آبهاي درياي مازندران از سوي كشورهاي كرانه‌اي (بويژه براي كشتيراني) از ويژگيهاي دست نخورده وضع حقوقي كنوني آن باشد.(19) ولي اگر پنج كشور كرانه‌اي با حسن نيت و رضايت توافق داشته باشند كه درياي مازندران را با قراردادهايي ميان خود به پنج حوزه ملي و اختصاصي تقسيم كنند، بايد در هفت مورد تحديد حدود صورت گيرد:

1- ميان ايران با آذربايجان و تركمنستان (2 مورد )

2- ميان روسيه با آذربايجان و قزاقستان (2 مورد)

3- ميان قزاقستان با آذربايجان و تركمنستان (2 مورد)

4- ميان تركمنستان با آذربايجان ( 1 مورد)

بدين سان، جمهوري آذربايجان بايد در چهار مورد با كشورهاي ديگر به توافق مرزي برسد، قزاقستان و تركمنستان در سه مورد و ايران و روسيه هر يك بر سر دو مرز دريايي و فلات قاره‌اي بايد با ديگران به تفاهم برسند.(20) اما اينكه اين تحديد و تقسيم چگونه بايد صورت گيرد و از چه اصول حقوقي پيروي شود، مورد اختلاف كشورهاي كرانه‌اي است.

تقسيم و تحديد حدود درياي مازندران مي‌تواند بر پايه اصول برابري يا انصاف اجرا شود.

- اصل برابري

بر پايه اصل برابري مي‌توان دو الگو در نظر گرفت:

الف) اصل برابري بر پايه حاكميت مشترك ايران و اتحاد جماهير شوروي بر درياي مازندران؛

ب) اصل برابري بر پايه شمار كشورهاي كرانه‌اي.

الگوي نخست: 2 مرحله تقسيم در اين الگو مورد نظر است. پيش از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي هر يك از كشورهاي كرانه‌اي يعني ايران و اتحاد جماهير شوروي از حق مالكيت برابر برخوردار بودند. در مرحله نخست تقسيم بر پايه اصل برابري، درياي مازندران به دو بخش هندسي برابر ميان دو كشور كرانه‌اي تقسيم مي‌شود. در مرحله بعدي تنها نيمي از درياي مازندران يعني بخش شمالي آن ميان چهار كشور وارث اتحاد جماهير شوروي تقسيم مي‌شود كه بر پايه اصل برابري، سهم هر يك از آن كشورها 5/12 درصد است.

اعمال اصل برابري در تقسيم سرزميني درياي مازندران با پيش فرض حاكميت مشترك ايران و اتحاد جماهير شوروي يا رژيم كندومينيوم سبب پديدار شدن پنج بخش مجزا و مستقل خواهد شد. از اين رو، فرض بر اين است كه از ديدگاه حقوق بين‌الملل هر يك از اين بخشها بعنوان منطقه ملي و انحصاري كشور كرانه‌اي مربوط شناخته مي‌شود. البته با اجراي اين الگو ايران بيشترين سهم ممكن را به خود اختصاص مي‌دهد و سهم چهار كشور ديگر بسيار كمتر از ايران خواهد بود.

الگوي دوم: اين الگو تك مرحله‌اي است. بر پايه اين الگو سراسر درياي مازندران به پنج بخش برابر تقسيم مي‌شود و سهمي برابر 20 درصد از درياي مازندران به عنوان منطقه ملي به هر يك از كشورهاي كرانه‌اي تعلق خواهد گرفت (جمهوري اسلامي اكنون از اين الگو پشتيباني مي‌كند).

گفتني است كه به اين الگو هم از جهت برابر نبودن طول طبيعي سواحل كشورها و امكان تغيير شمار كشورهاي كرانه‌اي در آينده ايراداتي وارد است. (21)

- اصل انصاف و قاعده توافق

در بخش جنوبي، موضوع تقسيم كف درياي مازندران از نظر شرايط ويژه و شمار كشورهاي كرانه‌اي (سه كشور به جاي دو كشور در سنجش با ديگر بخشها)، وضع جغرافيايي ويژه اين كشورها (همجواري و محصور بودن كشورهاي كرانه‌اي مانند ايران) و شكل ساحل (مقعر و محدب بودن) پيچيدگي ويژه دارد و شامل دو مورد تحديد حدود جداگانه ميان ايران و آذربايجان از يك سو و ايران و تركمنستان از سوي ديگر مي‌شود. وجود منابع و ذخاير طبيعي در بستر و زير بستر اين بخش از درياي مازندران از يك سو و فعاليت و بهره‌برداري نفتي و گازي از سوي شركتهاي نفتي چند مليتي از سوي ديگر، موجب افزايش پيچيدگي تحديد حدود در اين بخش از دريا مي‌شود.

بر پايه قاعده توافق، هيچ كشوري نبايد يكجانبه به تحديد حدود مناطق همجوار دست بزند و بي‌رضايت و توافق آنها حد و مرزي ميان خود و ديگر كشورهاي كرانه‌اي ايجاد كند (مواضع يكجانبه آذربايجان آشكارا مخالف اين اصل است). و اما اصل انصاف اصلي است كه كاربرد آن موجب تقسيمي منصفانه يا پرهيز از اعمال الگوهايي شود كه اثري نامعقول و ناعادلانه دارد. اين اصول بسته به مورد متفاوت است؛ پس بايد اطمينان پيدا كرد كه كدام يك از اين اصول حقوق كشورهاي كرانه‌اي را در زمينه تقسيم و سهميه‌بندي عادلانه و منصفانه، بهتر تأمين مي‌كند. براي نمونه کشیدن خطوط متساوی الفاصله نمی تواند، منصفانه باشد زيرا شرايط ويژه‌اي كه گفته شد، سبب مي‌شود كه نقطه برخورد اين دو خط متساوي‌الفاصله كه سهميه ايران را از سهميه دو كشور همجوار جدا مي‌كند در فاصله‌اي به نسبت اندك از ساحل ايران قرار مي‌گيرد و به كاهش سهميه ايران مي‌انجامد كه منصفانه نيست. به جاي خط متساوي الفاصله جانبي مي‌توان دو خط صاف را در نظر گرفت كه همانند دو ضلع يك مثلث متساوي‌الاضلاع به سمت شمال درياي مازندران پيش رود تا نقطه برخورد آنها در رأس آن مثلث در مكاني به نسبت دورتر از ساحل ايران قرار گيرد.(22)

مواضع و ديدگاههاي كشورهاي كرانه‌اي درباره رژيم حقوقي درياي مازندران

درياي مازندران در سراسر تاريخ ديرپاي خود و حضور هميشگي‌اش در روابط سياسي ايران و روسيه بويژه در چهار سده گذشته، هيچ گاه چون اين سالها با مسائل و ديدگاههاي حقوقي – سياسي گوناگون و گاه متضاد رو به رو نبوده است و اين وضع پيچيده بيشتر از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي و سر برآوردن جمهوريهاي آذربايجان، قزاقستان و تركمنستان به عنوان سه كشور تازه در كناره اين دريا مايه گرفته است. درزير، به نظرات پنج كشور كرانه‌اي درباره رژيم حقوقي درياي مازندران اشاره مي‌شود.

روسيه

مواضع روسيه را مي‌توان در دو بخش: پيش از 1998 و پس از 1998 بررسي كرد.

روسيه تا 1998 بر اعتبار پيمانهاي 1921 و 1940 ايران و اتحاد جماهير شوروي و در واقع بر لزوم تداوم رژيم حقوقي مبتني بر مشاع بودن درياي مازندران تأكيد مي‌كرد. اين موضع روسيه با استقبال ايران روبه رو شد، ولي از آن رو كه زيان چشمگيري متوجه شركتهاي غربي مي‌شد كه بويژه در مناطق نزديك به كناره‌هاي جمهوري آذربايجان دست به سرمايه‌گذاريهاي كلان زده بودند، مخالفت با آن بالا گرفت. براي برون رفت از اين بن‌بست در نوامبر 1996 روسيه راهكاري پيشنهاد كرد كه بر پايه آن هر كشور در مورد حوزه نفتي واقع در محدوده 45 ميلي از خط ساحلي خود صلاحيت انحصاري خواهد داشت. (23)

ولي در 1998 روسيه و قزاقستان موافقتنامه‌اي امضاء كردند و بر پايه آن تقسيم و مرزبندي بستر شمالي درياي مازندران را اعلام كردند و اين دگرگوني همچون نقطه چرخشي در مواضع روسيه در مورد درياي مازندران شمرده مي‌شود؛ زيرا در واقع از آن هنگام روسيه به گونه‌اي تقسيم درياي مازندران تن داده و با آن موافقت كرده است.

گفتني است كه روسيه از آغاز روشي دوگانه در پيش گرفته بود؛ يعني همزمان با همنوايي دولت روسيه با ايران درباره لزوم تداوم رژيم حقوقي مشاع، برخي نهادهاي آن كشور از جمله شركتهاي نفتي روسي مانند «لوك اويل» و «گاس پروم» در كنسرسيومهاي بين‌المللي براي كاوش و بهره‌برداري از منابع نفت و گاز مناطق مجاوز جمهوريهاي آذربايجان و قزاقستان مشاركت داشتند و همين، نشانه گونه‌اي رضايت ضمني از تقسيم بستر شمرده مي‌شد. روسيه پس از بستن پيمان با قزاقستان به گفت و گو با جمهوري آذربايجان براي بستن پيماني مشابه پرداخت. دو كشور بر سر اصل موضوع به توافق رسيده‌اند ولي درباره چگونگي تقسيم بستر اختلاف نگرشي وجود دارد. جمهوري آذربايجان خواهان آن است كه تقسيم درياي مازندران به گونه بخشي (Sectoral) انجام گيرد (سهم هر كشور پس از تقسيم، بخش ملي آن كشور شمرده شود) ولي روسيه مي‌گويد كه اين تقسيم بايد بر پايه قاعده منطقه‌اي باشد، يعني در هر بخش تنها حقوق انحصاري بهره‌برداري، به هر كشور تعلق گيرد (Zonal).(24)

موضع كنوني روسيه بر پايه رژيم حقوقي دوگانه و تركيبي قرار گرفته است. در اين رژيم هر كشور تا محدوده‌اي معين داراي درياي سرزميني است و ديگر نقاط دريا از نظر كشتيراني و ماهيگيري و … ميان همه كشورهاي كرانه‌اي مشاع است، اما بستر دريا بر پايه «خط مياني اصلاح شده» بايد ميان كشورهاي همسايه تقسيم شود و منابع نفت و گاز زيد بستر دريا تا حدّ ممكن به گونه مشترك و مشاع بين دو كشور قرار نگيرد و هر يك از ذخاير بستر دريا در مالكيت يكي از كشورها باشد. به نظر مي‌رسد كه طرح روسيه مبني بر مشاع بودن سطح و تقسيم بستر از جهات گوناگون پذيرفتني باشد زيرا:

الف) درياي مازندران داراي اكوسيستمي يكپارچه است و تقسيم سطح دريا مي‌توان مسئوليت‌پذيري كشورها در زمينه محيط زيست، بيرون از محدوده حاكميتشان را سست كند و بر سر هم اكوسيستم منطقه را با خطر روبه رو سازد.

ب) چنانچه سطح دريا ميان كشورها تقسيم شود، هر كشور مي‌تواند در محدوده حاكميت خود اجازه حضور كشتيهاي بيگانه را بدهد كه اين كار امنيت منطقه و اصل غيرنظامي كردن آنرا در عمل با خطر روبه‌رو مي‌سازد.

پ) در زمينه ماهيگيري، با توجه به مهاجر بودن گونه‌هايي از ماهيها، تقسيم سطح دريا مي‌تواند زمينه صيد بي‌رويه ماهي در محدوده مالكيت برخي كشورها را فراهم آورد و اين به اقتصاد ديگر كشورها آسيب مي‌رساند.

ت) تقسيم سطح دريا سبب مي‌شود كه برخي از كشورهاي كرانه‌اي امكان همسايگي همزمان با 4 كشور ديگر را از دست بدهند. براي نمونه، ايران پس از سده‌ها ديگر همسايه روسيه شمرده نخواهد شد؛ وضعي كه از ديد سياسي – امنيتي چندان به سود ايران نيست.

ادامه دارد ...