سیاست و اقتصاد | سیاست | نظام سیاسی

| برنده انتخابات در نظام ریاستی اطمینان دارد که تا پایان دوران ریاست‌جمهوری بر مسند قدرت نشسته است و همین ویژگی باعث می‌شود که رئیس‌جمهور در نظام ریاستی دست به ایجاد یک نظام پله‌بیسیتی بزند.

خیلی‌ها داوطلب دیکتاتوری‌اند، اما خوشبختانه تعداد کسانی که «انتخاب» می‌شوند کم است.

اینیاتسیو سیلونه (1900-1978)

جامعه‌شناسان نهادگرا اغلب برای مطالعه‌ی پدیده‌ها به هنجارهای موجود در یک جامعه نمی‌پردازند و با مطالعه‌ی نهادها و کارکردهای آن‌ها پی به «آنچه در جامعه هست» می‌برند. این رویکرد در بین حقوق‌دانان نیز کم و بیش وجود دارد. حقوق‌دانانی که تنها با مطالعه‌ی نهاد (نه هنجار) و کارکرد‌های آن‌ در یک نظام سیاسی روابط علّت و معلولی حاکم بر آنها را تبیین می‌کنند.

یکی از چالش‌های قدیمی در تشکیل نظام‌های سیاسی شکل فرمان‌روایی اکثریت در جوامع است. نظام نمایندگی اگرچه خود نوعی از انواع دموکراسی‌هاست اما نحوه‌ی انتخاب نمایندگان، چگونگی اعمال قدرت سیاسی آنها، تعداد نمایندگان، نحوه‌ی تقسیم قدرت میان آنها، دائمی یا موقت بودنشان در سمت خود، نظام‌های نمایندگی را از هم متمایز می‌کند. اگرچه بسیاری از حقوق‌دانان شکل نظام نمایندگی را به جغرافیایی که در آن قرار است دموکراسی اعمال شود می‌سپارند اما در این بین حقوق‌دانانی نیز هستند که تحت تأثیر جامعه‌شناسان نهادگرا تلاش کرده‌اند از بین تمام اَشکال نظام‌های نمایندگی یکی را به عنوان بهترین شکل نظام دموکراسی برگزینند و آن را برای تمام جغرافیا‌ها و فرهنگ‌ها تجویز کنند. خوان ژوزه لینز[1] از منظر خود به چالش‌های نظام ریاستی پرداخته‌است، او «نظام پارلمانی» را بهترین شکل برای نظام‌های دموکراتیک می‌داند.

نظام پارلمانی نظامی است که در آن کل مشروعیت حاکمیت از مجلس نمایندگان گرفته می‌شود؛ تمام اعضای قوه مجریه از بین نمایندگان مجلس انتخاب می‌شوند و همه‌ی قدرت سیاسی آنها وابسته به پارلمان است. اعضای هیئت دولت در مقابل نمایندگان پاسخ‌گو هستند و دولت وظیفه‌ دارد تمام قوانین مصوب مجلس را بدون حق وتو اجرا کند.

از ابتدای قرن هفدهم کم‌کم مشاوران شاه بریتانیا که تا قبل از آن او را در اداره‌ی کشور یاری می‌کردند از نهاد سلطنت استقلال بیشتری پیدا کردند و کابینه‌ای تشکیل دادند متشکل از وزراء. اما تمایز دقیق میان کابینه و شاه از آنجا آغاز شد که شاه جرج اول از نژاد اروپای قاره‌ای (آلمان کنونی) بود و زبان انگلیسی نمی‌دانست؛ به همین دلیل در جلسات وزراء شرکت نمی‌کرد. این جلسات در اتاقی که بعدها کابینه نام گرفت تشکیل می‌شد؛ یکی از وزیران وظیفه‌ی ترجمه‌ی جلسات و ارائه‌ی گزارش آن‌ها به شاه را داشت، سمتی که بعدها «نخست‌وزیر» نامیده شد. نخست وزیر امروز در نظام پارلمانی رئیس حزب اکثریت در مجلس نمایندگان، رئیس کابینه و واسطه‌ی بین نمایندگان و رئیس کشور (شاه یا ملکه) است.

در نظام ریاستی اما تمام کنترل قوه‌ی مجریه به یک نفر که نماینده‌ی مستقیم مردم است داده می‌شود و اوست که بدون هیچ مسئولیت سیاسی در مقابل مجلس عهده‌دار امر اجراست. رئیس‌جمهور حق وتوی قوانین مصوب مجلس را دارد و مجلس تنها در صورتی می‌تواند رئیس‌جمهور را عزل کند که او مرتکب جرمی بزرگ شده باشد. این خصوصیات برخلاف نظام پارلمانی است که در آن نمایندگان می‌توانند به‌صرف مخالفت اکثریت مجلس با رئیس‌جمهور به دوران ریاست او پایان دهند. در واقع در نظام ریاستی، رئیس‌جمهور اطمینان دارد که می‌تواند بدون مشکل چندانی تا پایان دوره‌ی قانونی (4 تا 7 سال) بر مسند قوه مجریه بنشیند اما در نظام پارلمانی نخست‌وزیر هر لحظه خود را مقابل پرسش نمایندگان و در صورت لزوم استیضاح آنها می‌بیند، استیضاحی که ممکن است به برکناری او ختم شود.

لینز در سخنرانی معروف خود «ریاستی و پارلمانی: تفاوتی در کار است؟»[2] که در سال 1989 در دانشگاه جورج‌تاون ارائه داد و آن را بعدها تحت عنوان «خطرات نظام‌ ریاستی»[3] منتشر کرد از چند جهت به این نظام تاخت و اعلام کرد که مخاطرات نظام سیاسیِ ریاستی غیر قابل چشم‌پوشی است. دو ویژگی اساسی نظام ریاستی ما را دچار مشکل می‌کند؛ اول قدرت رئیس قوه مجریه علیه خواست مردم در طول زمان ریاست او؛ دوم اطمینان قلب رئیس دولت از ثابت بودن دوره‌ی ریاستش که ممکن است او را به یک دیکتاتور موقت تبدیل کند، چرا که در نظام ریاستی رئیس‌جمهور نگرانی‌ای از بابت استیضاح و عزل از طرف نمایندگان مجلس ندارد، به عبارت دیگر رئیس‌جمهور هیچ مسئولیت سیاسی در قبال تصمیمات خود ندارد.

لینز با مطالعه نهادهای موجود در نظام‌های ریاستی (کشورهای آمریکای جنوبی) و پارلمانی (بریتانیا) و بدون توجه به فرهنگی که منجر به ایجاد این نهادها شده‌اند سنت جامعه‌شناسی ساختارگرای حقوقی را دوباره زنده کرد. در نگاه لینز مهم‌ترین خطری که نظام‌های ریاستی را تهدید می‌کند این است که کاندیدای پیروز انتخابات، همان‌که قرار است چند روز دیگر رئیس‌جمهور شود، برنده یک بازی است (Zero-sum Elections)، بازی‌ که در آن هیچ امتیازی نصیب بازنده نمی‌شود (winner-take-all outcome). تمام قدرت اجرایی بدون هیچ مسئولیت سیاسی در دستان رئیس‌جمهور می‌افتد و نمی‌توان او را بابت تصمیماتِ قانونی‌ای که می‌گیرد مؤاخذه کرد، هرچند این تصمیمات مخالف مصلحت عمومی باشد. اگرچه در نظام پارلمانی نیز حزب اکثریت قدرت را در دست می‌گیرد اما اقلیت نیز در مجلس نمایندگانی دارند که حزب برنده را مجبور به تبعیت از برخی خواسته‌هایشان می‌کنند. برنده انتخابات در نظام ریاستی اطمینان دارد که تا پایان دوران ریاست‌جمهوری بر مسند قدرت نشسته است و همین ویژگی باعث می‌شود که رئیس‌جمهور در نظام ریاستی دست به ایجاد یک نظام پله‌بیسیتی بزند.[4]

“در نگاه لینز مهم‌ترین خطری که نظام‌های ریاستی را تهدید می‌کند این است که کاندیدای پیروز انتخابات، همان‌که قرار است چند روز دیگر رئیس‌جمهور شود، برنده یک بازی است (Zero-sum Elections)، بازی‌ که در آن هیچ امتیازی نصیب بازنده نمی‌شود (winner-take-all outcome). تمام قدرت اجرایی بدون هیچ مسئولیت سیاسی در دستان رئیس‌جمهور می‌افتد و نمی‌توان او را بابت تصمیماتِ قانونی‌ای که می‌گیرد مؤاخذه کرد، هرچند این تصمیمات مخالف مصلحت عمومی باشد.“

در نظام پله‌بیسیتی رئیس‌جمهور به‌تنهایی خود را نماینده‌ی تمام مردم کشور می‌داند، خطر این نوع نمایندگی در آن است که او تمام سیاست‌های خود را تنها با توسل به این دلیل که «مردم» به او رأی داده‌اند و بدون توجه به خواست اقلیت یا حتی اکثریتی که مخالف او شده‌اند پیش ببرد. این خطر در نظام پارلمانی کمتر دیده می‌شود چراکه پارلمان با حضور تعداد معتنابهی نماینده می‌تواند نمودار کلیت جامعه در مجلس نمایندگان باشد. مجلسی که در آن رأی و نظر اقلیت نیز شنیده می‌شود.

از نظر لینز این دو چالش است که نظام‌های ریاستی را به عدم ثبات سیاسی سوق می‌دهد. رئیس‌جمهور به عنوان تصمیم‌گیر اساسی می‌تواند در یک دوره‌ی چهارساله، تمام سیاست‌گذاری‌های پیشینیان خود را نادیده بگیرد و از اول سیاست‌های خود را اعمال کند. عدم ثبات سیاسی چیزی جز پشت پا زدن به تمام دست‌آوردهای دولت‌های گذشته نیست، در نظام ریاستی ممکن است کسانی (outsiders) خارج از دایره‌ی سیاست‌های کلان کشور وارد میدان قدرت شوند و ریل‌گذاری‌های پیشینان را خراب کرده و بدون توجه به تجربه‌های آن‌ها بخواهند چرخ را از اول اختراع کنند. در نظام‌های پارلمانی این پدیده کمتر دیده می‌شود چرا که انتقال قدرت به این شکلِ رادیکال در آن صورت نمی‌گیرد و همیشه یک اقلیت قدرتمند در آن وجود دارد که می‌تواند سیاست‌های نخست‌وزیر را کنترل کند و احیاناً با استیضاح او موجبات سقوط دولت را فراهم کند.

باری، اگرچه نمی‌توان بدون توجه به سنت سیاسی و فرهنگ حقوقی جوامع در مورد نیک و بد شکل نظام سیاسی آنها داوری کرد اما مطالعه‌ی مزایا و معایب اَشکال دموکراسی می‌تواند کشورها را در مسیر ایجاد یک نظام سیاسی کار‌آمد یاری کند. لینز خود نیز به معایب نظام پارلمانی که الگوی کامل آن در بریتانیا قابل مشاهده است اقرار کرده و از مزایای نظام ریاستی موجود در ایالات متحده نیز به راحتی نگذشته است؛ اما از منظر او اگر یکی از اهداف نظام سیاسی، ثباتی به دور از چرخش‌های ناگهانی در سیاست‌گذاری باشد نمی‌توان نظام ریاستی را بر نظام پارلمانی ترجیح داد. به تعبیر او نباید تمام مهره‌های بازی را در سبد برنده ریخت و شرایط را برای «دیکتاتوریِ موقتِ منتخبِ مردم» فراهم آورد.

[1] Juan José Linz (1926-2013)

[2] Presidentialism and Parliamentarism: Does It Make a Difference?

[3] THE PERILS OF PRESIDENTIALISM

[4] نظام پله‌بیستی (plebiscitarian) نظامی است که در آن به پشوانه‌ی رای اکثریت به حقوق اقلیت و منافع عمومی تجاوز می‌شود؛ حکومت نازی یکی از مثال‌های برجسته‌ی نظام‌های پله‌بیستی در طول تاریخ است.